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深耕监督主业,完善监督格局

深耕监督主业,完善监督格局

解读2017年“两会”最高检工作报告

文/白柯

 

编者按:

2017年3月15日,十二届全国人大五次会议胜利闭幕。曹建明会后说,党的十八大以来,最高检工作报告赞成率连年走高,今年再创历史新高,这是以习近平同志为核心的党中央坚强领导的结果,也是广大人民群众大力支持和有力监督的结果。本次报告在今年的工作安排中,先后八次提到“检察监督”,一定程度反映了检察机关履职观念的转变、检察职能范围的变化以及履职重心的调整,检察监督体系在不断推进的实践探索中发展完善。

 

2017年3月12日,最高人民检察院检察长曹建明向十二届全国人大五次会议作工作报告。报告在2017年工作安排部分,提出将大力加强检察监督,要求坚持稳中求进工作总基调,全面强化刑事检察监督,深入推进民事检察监督,积极探索行政检察监督,深化控告申诉检察监督,强化未成年人检察监督,完善专门检察监督格局。

 

发展完善中的检察监督

媒体注意到,在最高人民检察院工作报告中,2013年、2014年、2015年均没有提及“检察监督”的内容;在2016年的工作报告中提及两次(“在全国人大代表学习班上专题汇报司法改革和检察监督情况”和“开展财产刑执行检察监督工作”);而今年的工作安排中,先后八次提到“检察监督”(摘自《新京报》2017.3.13)。“检察监督”出现在最高检工作报告中的频率变化,一定程度反映了检察机关履职观念的转变、检察职能范围的变化以及履职重心的调整,检察监督体系在不断推进的实践探索中发展完善。

其实,检察制度的发展是一个日趋合理化的过程。在社会环境与政治制度的共生互动中不断调试职能范围以求合理性,是检察制度发展的基本路径,也是检察改革的原动力。中国的检察制度首先是法律监督制度,其产生目的就是从制度上遏制权力拥有者使用权力的随意性,为权力划定界限,而不是建立带有抛硬币性质的偶然性的权力惩治机制。强化法律监督始终是贯穿全部检察工作的一条主线,把握住检察机关法律监督职能的实际功能,从全面推进依法治国的全局和高度出发,健全符合法治发展趋势的检察监督制度,切实遵循宪法定位履行职责、开展工作、发挥作用,检察制度才具有更为长远的生命力。

检察监督体系是一个全面发展的体系,也是一个开放发展的体系,还处于理论创新、实践探索、健全完善的过程。其实,法律监督的概念自从在检察制度中使用,就一直处于内涵流变的形态。在新中国成立初期,评析前苏联检察时是将法律监督的内涵解构为“司法监督”和“一般监督”。检察机关重建时期,法律由最初的“合法性”中的法令、政令、带有强制性的决议,缩小为刑法,“去苏联化”的“法律监督”被本土限定为刑事案件司法监督上,在地方实践中甚至进一步萎缩为职务犯罪方面的监督。伴随着民事诉讼法、行政诉讼法的颁布实施,检察机关履行法律监督职责时,已经超出了犯罪监督的范围,延伸到民事、行政诉讼领域,法律监督权能也从犯罪监督推进到整个诉讼监督,加强对刑事、民事、行政诉讼的法律监督成为比较稳定状态的检察监督职权配置,与公诉、职务犯罪侦查等核心职能相互配置,通过追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一、正确实施,其本质属性是“司法监督”。检察权的功能体系中的“法律监督”内涵是在繁衍中发展的,检察监督体系没有被固定的理论和成型的制度左右,始终立足于中国的国情,从实际出发,调整完善,走出了一条具有中国特色的、理性的发展道路。

党中央始终重视发挥检察机关的监督职能以及检察权的监督属性,十八大以来为完善检察机关行使监督权的法律制度指明了方向。党的十八大提出了要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力,提出了要加强法律监督。三中全会重申了加强和规范对司法活动的法律监督,完善行政执法与刑事司法衔接机制,法律监督向监督行政执法领域延伸。四中全会提出完善检察机关行使监督权的法律制度,提出对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行检察监督,对履行职责中发现的行政机关违法行使职权或不行使职权的行为予以督促纠正,探索由检察机关提起公益诉讼,检察机关的法律监督拓展到国家治理和治理能力现代化上。五中全会进一步强调要加强对权力的司法监督。六中全会提出党委要支持和保证司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督。在国家治理体系的一系列决策部署中,每次都有检察机关的任务,可以说,强化检察监督是党在执政和治理国家的政治活动中对检察机关提出的要求和希望。

检察监督体系还没有完全成熟定型,检察监督的范围是可以根据不同时期的国家政治、经济、法制建设等状况而变化的。多年来,检察机关的属性定位问题也一直是理论界的争论点、司法实务界的困惑点。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法的修改完善,总结和巩固了前一阶段司法改革的成果,检察监督职能进一步加强,检察监督范围进一步拓展,检察监督手段进一步丰富,诸多“短板”得到补强。尽管检察监督经常被习惯地理解为围绕诉讼过程对相关执法司法机关和执法司法权力运行的监督,但实际上,新时期的检察监督早已不再局限于诉讼监督的范畴。随着党的决策部署的推进以及相关立法的修改完善,检察监督已经扩展到非诉讼领域,并在行政执法领域延伸。在国家治理体系和国家监督体系中,法律监督职能是很重要的一环,检察监督不仅体现在刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼领域,而且在反腐败斗争中仍然发挥着重要的职能作用。在新的时期,必须抓住检察监督职能拓展的有利契机,牢牢把握维护法治统一的职责使命,在实践的基础上研究形成一个全面系统、上下统一、整体配套、运行有序的检察监督体系,形成各项检察监督工作均衡发展、齐头并进的格局。在加强检察监督力度的同时,更加注重依法、规范、理性、精准实施监督,更多地围绕对国家机关及公职人员是否严格执行法律、是否严格落实法定职责、是否有效保护社会公益等情况展开工作,增强检察监督质效。

 

“深耕监督主业”体现时代声音

2016年7月20日,曹建明检察长在第十四次全国检察工作会议上提出,“要以深化司法体制改革为契机,以维护社会公平正义和司法公正为目标,完善检察监督体系、提高检察监督能力”。有敏锐的媒体捕捉到,这是最高人民检察院首提“检察监督体系”。2017年1月,曹建明检察长又在全国检察长会议上强调,我国宪法把检察机关确立为国家法律监督机关,是中国司法制度乃至政治制度的重要特色,是党和国家为保障宪法法律统一正确实施作出的重大制度设计。各级检察机关要牢牢把握宪法定位,积极顺应改革发展需要,聚焦监督主责主业,加强检察监督,在全面依法治国中展现新作为。

实际上,2016年下半年,“深耕监督主业”已经在北京检察系统内部被频频提及。与此同时,北京市三级检察机关按照诉讼职能和监督职能适当分离的原则优化内设机构,成立了专司监督职能的侦查监督部和刑事审判监督部,部分院还设立了相对独立的民事检察、行政检察等部门。到2016年年底,北京市检察机关全面扭转了诉讼监督工作下滑势头,主要监督数据止跌回升。这是国家监察体制改革试点方案正式公布后,北京检察改革方向出现的变化,“深耕监督”一度被舆论称为检察机关后反贪局时代的必由之路。2017年1月,第十次北京市检察工作会议提出,将“严格监督、严密审查、严肃追诉”和“推进检察风险防控、参与社会治理创新、加强检察服务保障”一并部署、同步推动,使“三严”的法定职责和“三事”的延伸职责相互促进,最大限度释放检察工作的整体效能,实现执法办案的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。北京市检察机关将检察机关的基本职责进一步明确为“监督、审查、追诉”。“监督职责”指狭义的检察监督,主要包括诉讼监督,对限制人身自由和公民财产的强制措施的监督,对履职中发现的行政机关不作为、乱作为的监督等内容。“审查职责”主要包括对监察机关、侦查机关移送的案件进行审查,以及诉讼中需要检察机关审查把关、决定的事项。“追诉职责”,主要包括刑事追诉,提起民事公益诉讼,以及其他需要检察机关提起或启动追究的程序。北京市检察机关还提出,坚持法律监督的宪法定位和政治定位,深化“诉讼职能与监督职能”适当分离,以“五大监督部”为工作载体,深入推进检察监督制度化、规范化、程序化、体系化、信息化建设,强化侦查监督,强化审判监督,进一步深化刑事执行检察办案模式,深入推进民事检察工作,深入推进行政检察工作,提升法律监督的整体效能,进一步夯实检察机关的宪法定位和政治定位。

山西省检察机关则将“固本、创新、攻坚、合作”作为检察工作的总体思路。所谓“固本”,就是坚持检察机关的政治本色、法律地位、目标任务不动摇,谋划和推进检察工作,要从法律监督机关的角色定位出发,聚精会神搞好监督主业。“创新”,就是适应形势任务的新变化,构建检察权运行的新格局,立足宪法定位,深耕监督主业,着力构建新型检警、检法、检律关系,进一步加强刑事执行、民事检察、行政检察工作,下大力气补齐法律监督短板,让监督权活起来,硬起来。“攻坚”,就是凝聚上下级检察机关的人心和力量,聚焦监督信息不对称,监督手段不好用、不管用等诉讼监督难题,不断完善相关工作机制,整合力量,破解难题;合理调配监督力量,推动刑事监督、民事检察、行政检察、未成年人检察等工作向纵深发展。“合作”,就是主动将检察工作置于党委的整体格局中,善于利用执政资源、整体力量应对困难和挑战。

浙江省检察机关则提出,把握历史定位,强化检察监督,以勇立潮头姿态推进浙江检察工作高水平发展。要从全局视野和发展眼光来看待改革,把加强检察监督作为检察机关重拾荣光的发力点,完善与司法责任制相匹配的组织机构、管理模式,实现法律监督的真正蜕变。要以修改后三大诉讼法为依托,突出监督重点,补齐监督短板,建立完善刑事、民事、行政、控申和专项检察监督的“4+X”检察监督体系,以点带面、以专项带全局,推动法律监督工作全面发展,切实做好检察监督这篇大文章。浙江检察机关将在基层公安机关试行派驻检察站点或人员加强对刑事执法活动的监督;强化民事行政检察监督,在探索开展公益诉讼改革的同时,重点抓好“拆治归”行政执法监督;各地还将结合本地实际,积极探索非公经济检察监督、互联网检察监督、金融检察监督等,为检察监督增添地方元素,形成全省“拼图”。

检察监督的法治化水平,关乎检察工作的长远发展。改革对于检察发展既是挑战,更是机遇。检察机关必须统筹推进履行法定监督职能和探索性工作,严格检察监督,深耕监督主业,完善检察监督格局。准确把握职责使命,保持定力、坚定信心,聚焦法律监督主责主业,已经成为国家监察体制改革试点省市检察机关的共识。实际上,各省市检察机关也都已经将检察监督作为今后检察工作的主攻方向和新的增长点来思考和部署工作。比如,天津市检察机关提出,围绕法律监督宪法定位,聚焦监督主责主业,就要不断丰富拓展法律监督职能和作用,努力做好检察监督这篇大文章。天津市检察机关将在五大监督工作方面进行强化,包括:全面加强刑事检察监督、持续强化刑事执行检察监督、大力推进民事行政检察监督、不断深化控告申诉检察监督、积极开展未成年人检察监督,多环节发力。

 

如何深耕检察监督主责主业

目前,检察监督在总体上还是检察工作的薄弱环节,检察监督的体系建设也还没有达到成熟定型的程度。尽管刑事检察监督工作已经形成工作模式,做法也比较成熟,但是发展不平衡,还有薄弱环节,对公安派出所刑事侦查活动监督不够充分,法律赋予的非法证据排除、羁押必要性审查、保障律师诉讼权利等职责履行还不到位,需要全面加强。民事检察监督开展还不够好,生效裁判、调解书以及审判人员违法、执行活动的监督还需要加强,虚假诉讼监督工作不够深入全面,需要大力推进。行政检察监督还是新生事物,提起公益诉讼试点需要进一步加大力度,对行政违法行为的监督还要积极探索。控告申诉检察开展得比较好,但需要进一步深化。未成年人法律监督以及其他专项法律监督还处于起步阶段,需要稳步推进,切实加强。

新华社3月19日受权全文播发的《最高人民检察院工作报告》中的“2017年工作安排”部分强调:大力加强检察监督。在继续配合做好国家监察体制改革试点工作的同时,积极配合修改好人民检察院组织法、检察官法、刑事诉讼法等法律,落实党的十八届四中全会关于“完善检察机关行使监督权的法律制度”的要求。全面强化刑事检察监督,完善刑事立案、侦查、审判、执行和死刑复核的法律监督机制,更好惩治犯罪、保障人权。深入推进民事检察监督,常态化开展民事虚假诉讼监督,加强民事执行活动监督。积极探索行政检察监督,维护司法公正、促进依法行政。深化控告申诉检察监督,畅通来信、来访、网络、电话、视频等渠道,依法解决群众诉求。强化未成年人检察监督,严格落实未成年人刑事诉讼特别程序,依法惩治涉嫌严重犯罪的未成年人,依法严厉打击侵害未成年人权益犯罪,加强未成年人司法保护。完善专门检察监督格局,支持军事检察机关依法履职。

深耕监督主责主业要突出宪法定位。检察机关是我国宪法规定的法律监督机关,这不仅是中国检察制度的特色,也是中国司法制度的特色。强化法律监督是贯穿检察工作的主线,加强检察监督是全面履行法律监督宪法职责的要求,也是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。检察机关遵循宪法定位履行职责、开展工作、发挥作用,就必须加强检察监督,聚焦对刑事、民事、行政诉讼的监督和对行政违法行为等探索性工作,持续在检察监督上发力,着力构建检察监督工作新格局,彰显检察机关在国家权力机构中的重要地位,不断提升检察监督在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

检察监督工作要始终在法治的轨道中运行。坚持始终依据法律赋予的职权,遵循法律规定的程序开展检察监督活动,依法用好现有监督手段,注重监督措施的适当性、实效性。这就需要在法律框架和授权范围内,完善全方位、综合性、多环节的检察监督工作规范规程,建章立制、夯实制度根基,使各项检察监督职能划分清晰、配置合理,检察监督工作各项制度机制衔接紧密、相互促进。针对检察监督相关制度缺位、原则、抽象的问题,加强探索,健全完善,推动制度由粗到细、由虚到实,确保各项检察监督工作都有明确的方式、手段、机制,形成各项检察职能规范衔接、依法有序、运行流畅、合理制约、协调发展的检察监督体系。完善检察监督调查核实权行使程序,进一步细化检察机关在刑事民事行政诉讼、公益诉讼、行政违法行为和行政强制措施等监督工作中的操作程序。遵循检察监督规律,讲究工作章法,严格按照检察监督的范围、程序、方式、手段开展监督工作,使检察监督工作都能在规范的轨道中运行,实现监督依据规范、监督标准规范、监督程序规范、监督手段规范、监督文书规范。

检察监督职能的发挥还要更加充分。在具体层面,首先要全面加强刑事检察监督。以“突出重点、有节制、讲方式、重成效”为工作原则,紧紧抓住侦查违法突出的问题,依法加强对刑事立案和侦查活动的监督,提升侦查监督品质。灵活应对不同行政机关不尽相同的执法体系和办案模式,建立完善和深度应用与行政执法部门信息共享平台,完善涉刑案件线索管理机制,完善行政执法与刑事司法的衔接机制。探索在主城区、城乡结合部、刑事案件高发区域公安派出所设立驻所检察室(官),适应公安机关执法办案管理中心“一站式”管理改革设立派驻检察室,建立统一的侦查活动监督平台,通过实地巡查、查阅电子卷宗、登录平台查看电子数据等方式,发现监督线索。构建以抗诉为中心的刑事审判监督格局,贯彻“依法、准确、及时、有效”的基本要求,善于运用抗诉手段强化审判监督工作,敢抗与抗准、抗轻与抗重并举。把监督纠正个案与监督纠正普遍性问题结合起来,围绕定罪、量刑、程序违法等各个环节,坚决纠正定罪不当、量刑严重失衡、审判程序违法等问题。持续强化刑事执行检察监督,进一步深化刑事执行检察办案模式,将刑事执行检察的业务范围、监督手段、工作程序体系化、制度化,深入推进集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动,建立纠防久押不决案件长效机制,深入推进财产刑执行检察监督工作。

其次,要深入推进民事检察监督。合理界定各级院职责定位和分工,统筹推进民事检察工作重心优化调整,深化“民事诉讼监督、支持起诉、民事公益诉讼”协调发展的多元化民事检察工作格局。综合运用抗诉、检察建议等方式,加强对生效裁判、调解书以及审判人员违法、执行活动的监督。突出监督重点,加强对民事审判、调解、执行等活动的监督,加强对虚假诉讼的专题研究,常态化开展监督工作。深化执行案款专项清理。完善监督意见采纳情况跟踪机制。深入开展“基层民行检察工作推进年”活动,强化基层监督质效,推动基层检察机关民事诉讼监督工作转型升级。适应法院设立清算与破产专业审判庭等专业法庭改革的监督要求,完善工作流程衔接和监督制度。

再次,积极探索行政检察监督。适应行政检察职能由诉讼内监督向诉讼外监督拓展的新形势,将行政检察监督作为检察监督的新的增长点和发力点,认真落实修改后的行政诉讼法和司法改革的部署,全面加强对行政诉讼活动和行政违法行为的监督。加强案源机制建设,构建合理案件来源结构,拓展案件来源渠道,统筹推进行政生效裁判、审判程序和执行活动监督,全面加强对生效裁判、审判人员违法和行政执行活动的监督。深入研究论证行政违法行为监督和行政强制措施监督改革,推动行政诉讼监督和对行政权的监督均衡发展。探索建立辐射检察系统内外机构、纵横交织的立体化工作模式,利用好行政执法与行政检察衔接平台,完善行政检察与行政复议衔接机制,完善检察机关内设部门之间的业务联系和职能衔接工作机制,推进信息平台的共享使用,畅通运用渠道,促进依法行政。

此外,进一步深化控告申诉检察监督,畅通信访受理入口,实现“信、访、网、电、视频”全面融合;健全重大刑事申诉案件异地审查机制;更加重视办好刑事赔偿案件,积极稳妥开展国家赔偿监督工作。稳步推进未成年人检察监督,积极参与校园欺凌专项治理,严格落实未成年人刑事诉讼特殊程序,推进对未成年人的综合保护。推动建立相对稳定的未成年人法律援助律师队伍和合适成年人队伍,推动建立政法机关犯罪记录封存衔接配合机制。要加强对涉及未成年人的民事、行政诉讼监督和刑事执行监督。

检察监督专业化专门化建设也要加快推进。做好打基础抓长远的工作,认真总结实践经验,破解难题,补齐短板,积极探索专门化检察监督工作,探索专业化检察监督机构、专业化办案组“双轮驱动”的办案模式,确认、补强、新设检察监督专业化机构,以完善的制度机制强职能、促发展。建立健全上下衔接、协调协作、效果衡量激励、教育培训等配套机制,加强检察一体化建设,实现检察监督工作整体提升。厘清工作职责,强化办案力量,落实检察监督责任,切实提高发现问题的能力、攻坚克难的能力、法律监督制约的能力,提高检察监督水平,解决监督职能弱化问题,提升检察监督效果,回应和满足人民群众新要求、新期待。


作者: 来源:2017-8 发布时间:2017年05月31日

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