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应实现社会对腐败的“零容忍”

 

 

公婷   香港城市大学公共政策学系教授

即使有了合理的制度和法规,也会出现有法不依、有章不循,或者叫做“上有政策,下有对策”。

制度的建立与对制度的监督必须齐头并进。这种监督, 应当既是自上而下的,也应当是自下而上的。强化制度之外的监管,尤其是社会的监督,是必不可少的。

 

反腐败是国际社会面临的共同难题,要治理好还需要长期不懈的坚持和努力。我认为,要把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入,推动全面从严治党向纵深发展,应逐步实现社会对腐败的“零容忍”。

 

制度的建立与对制度的监督必须齐头并进

造成腐败的原因是多种多样的,也是十分复杂的。对腐败的根源可以有多种解释。我曾提出区分“制度性根源”和“非制度性根源”。

前者是由于制度上的缺陷而造成的腐败。也就是说, 制度缺失使得腐败分子有机可乘 。举个简单的例子。在改革早期曾经出现的“官倒”现象在很大程度上就是制度的产物。

那时,中国的改革正由计划经济向市场经济推进,对资源的分配采取“双轨制”,一部分重要的或紧俏的物资由政府控制和调配,另一部分普通物品则在市场上自由交易。这样的制度安排为“官倒”提供了方便,腐败官员利用手中的资源控制权,将国家紧俏物品拿到市场上高价倒卖,大肆敛财。显然,“双轨制”是造成官商错位,造成官倒的制度根源。

但是,这并不是说在好的制度下就可以高枕无忧,不会发生腐败了。提出要研究腐败的非制度根源,就是想告诉大家,即便在良好的制度下,腐败依然会出现。这是特别需要警惕的。

这里我以政府采购为例来说明腐败的非制度根源。众所周知,我国于2000和2003年相继推出《招投投标法》以及《政府采购法》两个大法,全面规范政府采购活动。它们不仅规定了招投标的原则、范围、招标方式以及流程,同时也明确了政府采购相关主体的权利和义务,不同的项目所适用的采购方式和程序,质疑和投诉办法,以及监督责任。再加上以后制定的一系列规章制度,可以说,我国早在本世纪初就已经建立了体现公开、公平、公正、诚实、守信等原则的政府采购和招投标制度。

但是,就在这样的制度下,腐败行为仍然没有得到遏制,甚至愈演愈烈。行贿受贿屡见不鲜,价高质次更为普遍。出现这样的问题显然与正式制度无关。这就需要我们去寻找腐败的非制度根源。

事实上, 在合法的外衣下,采购过程中存在不少潜规则,它们主导着腐败活动。例如,在招投标之前,采购单位内定目标企业;企业在投标之前与采购单位达成“合作”意向;在招标过程中指定产品型号,缩小招标信息范围、提高投标人的资质要求、故意泄露招投标信息,等等。

这类潜规则,如新制度主义学派所述,通过社会实际生活而构成非正式的但却又是常规的行为模式。

它们之所以被称为腐败的非制度根源,是因为它们在国家所界定的制度框架之外发生效用,尽管不成文却被广泛接受甚至在更大程度上影响着社会关系和社会行为,它们削弱正式制度的权威性,甚至取而代之。

在潜规则运行下出现的腐败,通常形式更加隐蔽,危害性更大,控制和预防也更加困难。

由此可见,即便有了良好的正式制度和种种法律法规,在失去监督的情况下,仍会受到非正式规则的干扰,导致行为“失范”和腐败盛行。因此,制度的建立与对制度的监督必须齐头并进。这种监督, 应当既是自上而下的,也应当是自下而上的。强化制度之外的监管,尤其是社会的监督,是必不可少的。

 

对腐败零容忍是高尚的社会价值

社会对腐败的容忍度是我本人这几年研究工作中所关注的主要问题之一。

自中国共产党十八大以来,政府以前所未有的决心和力度打击腐败,既抓老虎又拍苍蝇,形成高压反腐的态势,并取得一定的成果。

据报道,从十八大至2015年1月,落马的厅局级以上官员就有六百多人,其中包括国家级正职和副职领导人四人,军级以上干部和省部级正副级七十二人。

从数量上看,反腐的阶段性胜利是显而易见的。但是,人们或许也会问,这样的反腐高压能持续多久?更重要的是,它能否从根本上解决问题? 换句话说,除了打虎拍蝇之外,我们还应该做些什么?

可以想见,重拳出击、狠打老虎、力捕苍蝇一定会带来巨大的威慑力,足以在短期内使官员“不敢贪”。

除此之外,目前强调的强化法制,完善规章制度,对权力的赋予和使用予以严格限制,“将权力关进笼子”,也是绝对必要的。通过将权力运行规范化和公开化,在制度上堵塞腐败产生的“漏洞”,目标是使官员“不能贪”。

但即便如此,也依然不够。反腐败不能只停留在制度建设或者时常被提到的“制度反腐”上。因为即使有了合理的制度和法规,也会出现有法不依、有章不循,或者叫做“上有政策,下有对策”。

我认为,制度建设必须同对权力的监督齐路并进。对权力的监督可分为“横向”和“纵向”两类。

“横向”指同级或同一层面的组织机构间的监督和制衡。

比如纪律检查部门对同级党政机关的监督。“纵向”的监督又可进一步分为“自上而下”和“自下而上”两种。“自上而下”是上级部门对下级部门的监管,比如,中纪委派出的“巡视组”的巡查工作。这里我想强调的是“自下而上”的监督,也即社会监督。广义上说,这涉及如何看待和发挥市民在反腐倡廉中的作用的问题。在这方面,香港是一个典范。

国际组织透明国际在2017年1月底刚刚公布了2016年度的腐败感知指数排名。香港的清廉排名在全球176个国家和地区中名列第15位。作为全球最为清廉的地区之一, 香港的成功,不仅胜在有一个众所周知的廉政公署,更胜在它的反贪腐工作有坚实的社会基础,也即民众对腐败的零容忍。

对腐败的零容忍是一种值得推崇的高尚的社会价值观念,也是控制和预防腐败的社会保证。 廉政公署的成功,除了有一个很好的制度设置和富有成效的“三管齐下”策略之外,也在于它将自己的工作植根于培养和维护对腐败零容忍这样一种社会生态之中。对于廉署来说,反腐倡廉的最高目标不仅是挖出腐败分子,更重要的是实现社会对腐败的“零容忍”,从而根除滋生腐败的土壤。它不忘初心,努力耕耘43年,在社会中培养了“不想贪”的清廉之风。毫不夸张地说,在大多数香港市民看来,“贪一块钱也是贪”。

廉署的工作从一开始就是同民众的支持和信任紧密联系在一起的。我和我的研究团队于2015年在香港做了一个随机抽样的社会调查,在接受访问的1025名市民中,93.5%表示“廉政公署值得自己的支持”;在问到如遇到疑似腐败案件时会不会举报,70%的受访者表示“愿意举报”,仅有10%“不愿意举报”,另外20%表示“不确定”。这与香港廉政公署一直估计的70%-80%的市民愿意举报大致相同。此比例远远高于中国内地的情况。在受访者中,尽管相当比例的人同意“在人类社会中贪腐无可避免”,但他们绝大部分都表示无法原谅以贪腐手段达到自己的目的,哪怕目的是正当的,同时他们也并不认同颇为流行的“腐败是润滑剂,可以加速政府运作”这种说法。

 

赦免贪官会向社会释放错误信号

近些年,有人提出了贪官赦免论,但我认为,反腐赦免不可行。“反腐赦免论”缺乏足够的理论基础和经验事实的支持,因此其必要性和可行性都值得商榷。

从理论上看,“反腐赦免论”的基本主张是对贪官的原罪进行赦免,解决腐败“存量”问题,以便集中力量解决腐败“增量”问题,这样可以加快廉政建设的步子。甚至还提出可以恩威并重,以赦免作为“胡萝卜”换取贪官支持反腐败改革。

我想这里有两个问题。

一是不能把解决“存量”同解决“增量”对立起来。腐败的存量状况确实严峻,但是否会影响到反腐工作的推进和廉政治理的进一步开展?解决“存量”同解决“增量”应当是目标一致、相辅相成的。比如,解决存量所起到的警示作用可以为减少腐败的增量服务。所以,解决“存量”同解决“增量”是可以两手抓的 。

问题之二是,不能把贪官与改革所需要依靠的进步力量混淆起来。改革所依靠的是广大民众的支持。而赦免贪官恰恰会动摇反贪腐的社会基础,即民众的信心和信任,人们不免会认为政府向腐败妥协,以至于怀疑政府反腐败的诚意和决心。此外,赦免贪官会给社会价值观念带来很大的负面影响,它会向社会释放一个错误的信号,让人们误以为腐败是可以原谅的,也可以获得法律赦免的。这可能会导致一些人是非观念混淆,法律意识丧失,铤而走险,以身试法。社会对腐败的零容忍更无从谈起。总之,赦免贪官的政治和社会成本都是极高的。


作者: 来源:2017-7 发布时间:2017年05月02日

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