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城市发展不能只要核心功能

城市发展不能只要核心功能

左学金

上海社会科学院研究员

上海市人民政府离任参事

 

一个城市的核心功能在更大程度上是在特定经济社会与技术条件下,由该城市的客观因素或禀赋所决定的,如城市的区位、交通运输的成本以及与经济腹地的联系等。城市的核心功能有个历史演变的动态过程。

 

从经济学的视角来分析,究竟是什么力量在推动城市核心功能的转变?这里面主要的经济逻辑是什么?就是用土地产出率更高的经济活动来取代原有的经济活动。所以在城市功能演变的背后,是经济规律在驱动。十八届三中全会强调,让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求我们在碰到问题的时候,应当先思考如何通过市场机制来解决问题,而不是出了问题就是政府来管。

 

城市的核心功能与非核心功能相互支持

城市的核心功能是离不开非核心功能的。比如对一支部队来说,作战功能是核心功能,后勤保障功能是非核心功能,但是“兵马未动,粮草先行”,作战功能是离不开后勤保障功能的。

2014年2月,习近平总书记视察北京并发表讲话,对北京的核心功能作出明确的战略定位,要求坚持和强化北京作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的核心功能。2016年中国出台了《京津冀协同发展规划纲要》,再次明确了北京的上述定位。

但是由于核心功能与非核心功能是相互支持的,所以要把非核心功能疏解出去,做起来并不容易。如果核心功能与非核心功能协调得不好,也会出问题。

在计划经济时期,我们强调“先生产、后生活”,最后就带来生产功能与生活功能不配套的问题。上海到20世纪60年代和70年代,城市的住房、交通、通讯等基础设施都非常短缺,最终对城市生产的发展也带来负面影响。我们知道,1980年代末90年代初朱镕基担任上海市市长时,上海居民申请家里装电话,要交一笔数量可观的“初装费”,原因就是当时上海通讯基础设施的欠账太多,需要为建设筹措资金。

我注意到,京津冀规划并没有说要疏解北京的非核心功能。北京疏解功能不是区别核心功能和非核心功能,而是区别首都功能和非首都功能,重点疏解非首都功能。京津冀规划明确提出,北京的问题,如人口过度膨胀、交通拥堵、房价高涨、资源环境承载力不足,这些问题的产生,是因为北京集聚了过多的非首都功能,所以需要有序疏解这些非首都功能。

规划明确北京疏解的非首都功能有四项:一,一般性产业特别是高消耗产业,这里主要还是制造业,比如首钢迁到(河北唐山市)曹妃甸;二,区域性物流基地和区域性专业市场等部分第三产业;三,部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;四,部分行政性、事业性服务机构和企业总部。所以我认为,首都功能是核心功能的一部分或是核心功能的一个子集,是中央党政机关履行职能所派生的功能。这里强调中央党政机关,不包括北京的地方机关,因为中央机关才体现首都功能。

但是在实际操作中,区别首都功能与非首都功能还是有一定难度。中央党政机关履行职能所派生的功能,可以分为直接的派生功能与间接的派生功能。这两种功能可能就很难区分。如党中央、国务院、全国人大和全国政协四套班子,以及下属的各个部委都需要履行相应职能。这些职能显然是首都功能。但是,与此同时,这些中央机关有数量庞大的各级领导与各类工作人员。这些公务员和他们的家属都有生活的需要,包括居住、(家属)就业、教育、医疗、消费、休闲需要,需要相应的城市功能来满足这些需要,这些功能就是首都功能间接派生出来的功能。这些功能,显然不能都疏解出去。疏解首都功能,一旦牵涉到这些问题,操作起来就比较麻烦,比如:市场要不要?物流要不要?快递要不要?饭店要不要?决定这些问题都比较麻烦。所以即使不提核心、非核心功能,而是提首都、非首都功能,操作起来可能也不容易。

我感觉区分城市的核心功能与非核心功能是大视野的分类方法。我们倾向于从政治、经济、社会、科技、文化等视角来谈城市功能。但是国外一般从不同的视角来区分城市功能。比如在1933年有关城市规划的《雅典宪章》中,把城市功能分为居住、工作、游息和交通四类主要功能,而且特别强调最基础的功能是居住功能。从以人为本的发展观来看,这样分类也有其合理性。在这四类功能即居住、工作、游憩和交通中,要区分哪一类是核心功能,哪一类是非核心功能,还是很困难的。因为从人的需要来说,这四类都是人所需要的功能,一个都不能少。所以说,如果换一个视角,看到的问题可能就不一样。

 

城市核心功能并非静止不变

城市的核心功能不是凭空从天上掉下来的,也不是静止不变的,而是一个动态的演变的过程。

一个城市的核心功能在更大程度上是在特定经济社会与技术条件下,由该城市的客观因素或禀赋所决定的,如城市的区位、交通运输的成本以及与经济腹地的联系等。

比如,前些年中国一些三线城市也建了民航机场,但是民航航班不愿意来。为什么不来?因为这个地方没有规模经济,没有足够的客流量,民航来了要亏本。所以如果要民航安排航班,地方政府就要每年补贴它。这是客观规律在起作用。

当然,技术对核心功能的影响也很大。比如,我们知道扬州在中国历史上,从汉唐到明清,曾经历长期的经济繁荣和文化兴盛。一个重要的原因是,扬州位于大运河和长江的交汇处,有“中国运河第一城”之称。我们读唐诗是“烟花三月下扬州”,唐诗中没有出现过今天的“大上海”,因为上海在19世纪中叶开埠以后才得到快速发展,成为远东地区最开放最繁华的大都市。扬州的繁荣与当时的运输技术有关,当时的运输主要靠内河航运。随着我们近现代运输技术的发展,铁路、公路运输变得越来越重要,扬州的核心功能也就注定要发生变化。

我们再看看江苏沪宁线沿线城市。中国最早的铁路就是沪宁线。沪宁铁路对沿线城市,从上海经苏州、无锡、常州到南京的各城市的发展有重要影响。历史上的国际贸易也影响过许多城市,如元末明初的福建泉州、鸦片战争以前的广州等,都曾经是中国重要的贸易口岸。对外开放与贸易是促进上海在19世纪中叶以后快速发展成为远东地区国际大城市的重要原因。这些都和技术及生产方式有关系。

从经济学的视角来分析,究竟是什么力量在推动城市核心功能的转变?这里面主要的经济逻辑是什么?就是用土地产出率更高的经济活动来取代原有的经济活动。

比如,最早我们都是农业,没有城市,后来有了交易的需要,就出现了集市。中国最早的城市只是政治中心,交易是在城外进行的。到宋代以后,城市才成为交易的地方。清明上河图生动地描述了宋代首都汴京(开封)的繁华景象。交易带来的土地产出率比农业要高,所以交易用地就取代了农业用地。后来,农业手工业贸易市场又很快被大工业制造中心所代替了,因为大工业制造中心能够产生更高的土地产出率。当然,后来制造业又被现代服务业所替代,因为中央商务区(CBD)比制造业用地能产生更大的效益。所以在城市功能演变的背后,是经济规律在驱动。

但是目前中国面临的一个问题,是一些经济规律难以发挥作用。

十八届三中全会强调,让市场在资源配置中起决定性作用。这就要求我们在碰到问题的时候,应当先思考如何通过市场机制来解决问题,而不是出了问题就是政府来管。

 

几点政策建议:

解决中国城市拥堵问题的关键是加强多中心城市的建设。尤其是像北京、上海这样的超大城市,要加强城市的一级中心与二级中心的规划与建设,在一级中心与各二级中心之间加强大容量快速轨道交通联系,加强二级中心向周边辐射的交通联系。另外,在城市规划与建设中要实行混合功能,避免目前就业大量集中在中心城,而居住却越来越向外围扩散的发展趋势。因此,我们要加强中心城的居住功能。东京规定,中心城区的旧城更新必须至少有20%的建筑面积用于住宅。今后中心城区的旧区改造要避免简单将相关居民都动迁到郊区,要适当增加住宅(尤其是小户型住宅)面积。另外,各类工业园区也要适当建设一定比例的职工住宅或宿舍。

郊区新城要增强就业功能,要发展各类就业机会,尤其是第三产业的就业机会。还要深化土地制度改革,让土地作为一个重要的生产要素的价格能更好地反映土地的稀缺性,要用土地产出率高的产业来替代土地产出率低的产业,推动经济转型。

完善有利于中国人口流动的软基础设施。要逐步淡化城镇体系金字塔的等级结构,提高公共资源配置的均等化程度,实现基础养老金全国统筹,同时适当提高社会医疗保险、义务教育与其他公共服务的统筹层次,提高经费筹集与使用的均等化程度。这样做了以后,我们就可以在更大程度上让市场来配置劳动力资源,形成全国城乡统一的劳动力市场,户籍制度所隐含的资源配给功能就自然而然地淡化了。到那个时候,偏远山村的孩子就能与城里的孩子一样,享受更加均等化的基础社会保障与各类公共服务,就能获得更加公平的发展机会。

(本文依据作者在上海金融与法律研究院2016年年报发布会上的演讲稿的部分内容整理)


作者: 来源:2017-11 发布时间:2017年07月24日

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