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从“WTO是模范国际法”说开去

从“WTO是模范国际法”说开去

杨国华

中国法学会世界贸易组织法研究会常务副会长

清华大学法学院教授

 

我不敢说任何有相同经历的人都会形成相同的观点,但是我作为一个法律人,在从事了多年的外交实务后,我提出了“WTO是模范国际法”的观点,继而又提出TPP+WTO:WITO理想模型。

 

1996年,我从北京大学法律系毕业,进入外经贸部(商务部)条约法律司工作,直到2014年8月加入清华大学法学院。我给法学院官方网站提供的个人信息是:“在商务部工作18年,先后从事国际贸易法、国际投资法、国际经济合作法、国际知识产权法和WTO法等实务工作,其中主要负责涉及中国的WTO争端解决案件处理和中外知识产权交流工作。参加的国际多边和双边活动包括:中国加入WTO谈判,亚太经合组织(APEC)知识产权工作组会议,联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)会议,国际统一私法协会(UNIDROIT)会议,中美商贸联委会(JCCT)和战略与经济对话(SED)会议,中欧高层经济对话(HED)会议。”“从事”“负责”和“参加”,工作的介入程度是不一样的,但是这些工作的性质,却都可以归类为外交和法律事务。工作中,我经历了WTO与其他工作的对比,看到了WTO与其他国际组织的不同,还体验了“政治”“经济”和“法律”等视角的差异。

 

为什么WTO是模范国际法

贸易和投资是世界经济增长的“双引擎”。2012年5月26日,中国国际法学会学术年会在西安举行。在上午的大会主题报告中,我提出了“WTO是模范国际法”的观点。事实上,从2009年开始,一直到今天,我都在多种场合,在“WTO与国际法治”的主题下,宣扬这种观点。在此过程中,这种观点得到了很多认可和支持,但是也受到了不少质疑甚至批评。其中,学界前辈陈安先生就组织了专场讨论,青年才俊何志鹏老师则两次撰文评论。这些反馈给了我很大的启发。我觉得有必要回顾一下自己的心路历程,从个人经历的角度,比较完整地解释一下为什么我认为WTO是模范国际法——

在贸易领域,WTO建立了一套国际规则,在货物贸易、服务贸易和知识产权等方面确立了国民待遇、最惠国待遇、降低关税、取消数量限制和透明度等原则,并且通过贸易政策审议和争端解决机制等制度,保障了这些原则的落实。因此可以说,WTO在国际贸易领域建立了一种法治,在推动世界经济发展和世界和平方面,做出了重要贡献,进而成为国际法的典范。当然除了上述理性的归纳,结合我本人的经历,提出“WTO是模范国际法”的观念更多是走的“感性”路径。也就是说,这个观点,并不是我观察思考“总结”出来的,而是我亲身经历“感觉”到的。

在参加“双边”工作,例如参加JCCT会议的时候,中美双方领导人和工作层会就中美双边经贸关系的现状进行回顾和评价,与此同时,也会相互提出“要价”,也就是互相要求对方做什么。例如,美国会要求中国开放A市场,说其实这对中国也是有好处的,而中国会要求美国放松B管制,因为这样是不公平的。经过长期的“谈判”,双方经过交流信息和交换看法,甚至“讨价还价”“怄气吵架”,也许双方会分别在A和B方面各让一步,最后达成协议。的确,中美之间的很多经贸问题都是这样解决的。然而,这一切都是不可知的。双方进行的是一场“博弈”,最终决定输赢或“双赢”的因素是什么,很难预测。每当这个时候,每当我坐在中国代表团的队伍里,绞尽脑汁、想方设法理解和说服对方的时候,我都在想:要是在WTO,这一切就简单了,因为大家只需要谈某项措施是否符合WTO规则和承诺。解决中美经贸关系中的问题,WTO的效率高很多。

这种感觉也会在我参加“多边”工作,例如参加APEC知识产权工作组会议的时候迸发。大家会就“各成员应该共同做些什么”以及“各成员自己应该做些什么”等问题进行讨论,然后会制定一个会议纪要或共同声明,作为会议成果。从这份成果的性质看,很像国际条约,因为这是大家“谈判”形成的、载有权利和义务条款的国际文件,应该在促进成员间知识产权保护方面起到一定作用。然而,这份文件能否得到实施,并没有什么监督机制。也就是说,很多时候都是说到做不到。从APEC整体情况看也是这样,很多就有明确义务性质的文件,甚至是领导人会议所通过的声明和宣言,都没有做到,且不了了之。每当这个时候,每当我与其他成员的代表字斟句酌地起草文件,我都在想:大家会认真对待文件中的要求吗?要是在WTO可就不一样了;在WTO里,说的就必须做,否则会有法律后果。

我所经历的“双边”和“多边”国际活动是有限的,也许会以偏概全。然而,据我观察,在国际上,在小国与大国交往的过程中,两者是无法“平起平坐”的;在“领土归属”“反恐战争”和“海岛之争”等等领域,联合国和其他国际组织所建立的规则体系是残缺不全的,规则的实施是举步维艰、苍白无力的。我虽然没有参与这些问题的处理,但是每当我看到这样的新闻,我都在想:还是WTO好啊!小国告大国,大国会乖乖地服输;两国之间的争端,可以用法律手段解决,和平而高效。

我说“WTO是模范国际法”,还有一个更为重要的原因,就是中国在WTO中的法律实践及其影响。2001年中国成为WTO成员后,全面参与规则谈判,认真配合政策审议,积极使用争端机制。特别是在使用争端机制方面,中国频繁起诉,沉着应诉,为中国的国际法律实践开辟了一条新路。

以上对比所表达的,就是“WTO是模范国际法”的含义,即WTO有一套规则体系,而且这套规则得到了有效的实施。与国际法其他领域相比,WTO就是“模范”。

 

TTP就是一个升级版的WTO

当然,这并不是说WTO已经完美了。事实上,从WTO成立20年来的运转情况看,从机制的完善和领域的扩大,还有很多工作需要做。近年来,WTO在新规则建立方面举步维艰,导致国际贸易中的很多新问题“无法可依”。

与此同时,在投资领域,至今还没有一套全球规则,而是以双边或区域投资协定的形式呈现出“碎片化”的状态,并且“投资者—政府争端解决机制”(ISDS)也因裁决不一致而饱受诟病。此外,贸易和投资是相互影响的。国际贸易谈判中很早就涉及投资问题,并且在WTO《与贸易有关的投资措施协定》和《服务贸易总协定》中就投资问题设定了简单的规则。

因此,全面提升WTO水平,并且建立一套WTO那样的国际投资规则,进而促进贸易和投资的融合和协调发展,甚至成立一个“世界贸易与投资组织”,是世界经济发展的现实需求。

从贸易规则层面看,TPP是WTO的“升级版”。TPP条款无论在范围和水平方面都超出了WTO协议的内容。从范围看,TPP在原产地规则、电子商务、竞争、国有企业、劳工和环境等方面建立了规则。从水平看,突出的例子包括:政府采购章节不再是选择性参加的规则,知识产权执法覆盖转运货物和对盗窃商业秘密处以刑罚等。更为重要的是,TPP在同一个综合协议中包含了一套国际投资规则!因此,从规则层面看,TPP就是一个WITO!

然而,从组织管理层面看,WITO则需要借鉴WTO的模式。TPP的机构安排,基本上可以称为“三无”,即无固定场所,无固定机构,无固定人员。TPP的组织机构是就相关议题成立若干工作组和委员会,不定期举行会议,然后向“TPP委员会”,即部长级别的委员会汇报工作。TPP没有秘书处,没有“总部”,开会由成员轮流承办,因此“居无定所”“轮流坐庄”。甚至争端解决机制事项,也不固定地在各成员进行,并且在哪个国家审案就由哪个国家提供服务人员。这样的机构安排,在成员较少的情况下也许是可行的,但是作为一个全球协议却是不可思议的。从WTO的成功经验看,一套国际规则的有效实施,需要一定规模和专业的人员队伍进行日常管理,这也是WTO有640名工作人员的原因。因此,TPP规则体系+WTO组织模式,就是WITO的样子。

 

WITO的理想模型是TPP+WTO

面对这个理想模型,人们的第一反应大概是:这怎么可能呢?TPP已经完了!WTO自己也快不行了!

这个反应大致属于“可能性”的问题,即实现路径,而不是“必要性”的问题,即前文提到的“世界经济发展的现实需求”。也就是说,这个反应是在假设WITO有必要的前提下做出的。

那么,为什么不可能呢?美国已经宣布退出TPP,TPP前途未卜——事实上由于其组织机构的缺陷,即使美国没有退出也不见得能够有效实施,但是TPP未来怎样,并不妨碍其文本的性质,即一套符合世界经济发展需求的条约文本。可以预见,即使没有WITO,未来的双边、区域和多边谈判,都绕不开TPP文本,因为这是典型的“路径依赖”现象,谈判者自然而然会参考这个文本。

WTO多边谈判遇到困难,正是需要想方设法另辟蹊径的时候,为什么不能考虑将TPP文本作为谈判的主题,甚至将WTO升级为WITO呢?TPP成员都是WTO成员,自然不应反对扩大TPP的影响,何况TPP明确规定其他国家可以加入(第30章);由一些最为重要的WTO成员所组成的G20,也明确支持WTO讨论区域贸易协定(例如TPP)的内容(G20杭州峰会公报第26段);所有WTO成员都认可多边贸易体制,并且认识到贸易规则升级、投资规则制定和贸易/投资规则融合的必要性。


作者: 来源:2017-12 发布时间:2017年07月24日

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