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法学家孙宪忠:不动产登记本意不是反腐

    对于目前外界一些观点将不动产登记与反腐关联起来,中国社科院法学所研究员孙宪忠认为,不动产登记的立法目的在于规范不动产登记行为,保障权利人的合法权益,无法承载反腐倡廉的政治功能,更不能为了反腐倡廉而破坏不动产登记规范的技术性,违背立法科学的原则。

  近日,《第一财金日报》记者专访了孙宪忠。他表示,不动产登记是民事主体财产权利的登记,在法理上被称为“物权公示”,即将民事主体的不动产物权记载于国家设立的不动产登记簿上,借助不动产登记的公开性,使得这种权利获得法律的承认和保护。

  从上世界90年代开始,孙宪忠就开始研究不动产登记制度,去年年底他受国土资源部委托编撰《不动产登记条例(草案建议稿)》,目前该项目成果已经出版。

  第一财经日报:虽然外界非常关注不动产统一登记工作,但可能对这个制度本身并不十分了解,怎么理解不动产登记制度?

  孙宪忠:不动产登记也并非现在才出现,中国古代从汉朝开始有地契制度,通过国家颁布的权利证书将权利外化,以后历朝历代都有。尤其在明朝建立了鱼鳞图册制度,将土地丈量清楚,编辑成册,土地权利在法律上看起来就像鱼身上的鳞片一样,一片挨着一片。

  所谓不动产登记,其实说起来也很简单,就是我们老百姓有住房了,或者有了不动产了,从法律上来讲是有了不动产的物权,在法制社会有了这个权利就能使用物品、利用权利,并且这种使用能得到法律的承认和保护。

  但问题恰恰在于“权利”这两个字,它在法律上有自己的特点。因为在法律中它是一种意识形态,属于上层建筑领域,我们看不到权利是什么样子,就需要在法律上有一种权利外化的形式,或者说我们需要一个权利公示的手段,将权利展现出来,让大家看到这种权利。

  建立不动产登记制度,实际上是建立系统性的官方设立的不动产档案,来确保不动产物权这种社会最基本的财产权利的安全和秩序。按照《物权法》规定,我国应建立统一的不动产登记制度,但目前这一制度还没有完全建立起来。

  日报:有观点称“以房查人”将写入不动产登记条例,并且这将帮助民众发现和挖掘官员腐败信息,对此你怎么看?

  孙宪忠:不动产登记制度与官员的干部管理和财产申报没有太大关系。官员腐败管理是干部管理制度,干部管理主要看干部是否廉政,涉及到干部财产的话干部就需要去登记自己的财产,但是不动产登记制度登记簿上没有办法显示你是不是干部,我们不能说登记簿上也要登记是什么官员,也没有必要,只要他是合法的申请人都足够了。这个申请人到底是谁,在法律上是没法严格追究的,也没法严格限制,只要申请人合法就要给予登记。

  有这样一种情况,如果是个官员,但是他把房子登记在其他人或者亲属名下,这当然也是法律允许的,只要是合法申请人,登记在别人名下甚至登记在不认识的人名下也是可以的,但是不能说不是官员或者没有官员身份就不登记,这才是不对的。

  不动产登记本身不可能发挥阳光法案的作用、反腐的作用。但是为了反腐败去查房都是可以的,不管是以人查房还是以房查人都是可以的,你是一个官员,我们总会查到这个房子归根结底是谁的。房子本身登记上的权利人状态和事实上真正的权利人状态是可以脱节的。

  严格来说,以人查房和以房查人都不是准确规范的说法,法律上来讲建立不动产登记簿就是明确土地支配秩序。在登记簿上,我们就看申请人是谁,就能查到房子在什么地方。在法律上只是严格涉及到利益关系人才可以去查询相关信息,并非所有人都有权利去查询。

  不动产登记簿的所谓公开性有些人理解有错误。公开性指的是它不是国家的保密文件,许可民众采取合法的方式来查询,但是查询也要符合法律条件。从世界各国来看,只有在交易的过程中才能查人家的房子,比如要买人家的房子或者作抵押,这种情况下才能查。肯定要有合同,进入交易状态才能去查。公开性不是说挂在网络上谁都能看,反腐败也要有个合法的方法。

  官员腐败有可能反映在房产上,也可能反映在银行资金、黄金等动产上,如果说了为了反腐,不用说是房产信息,连调查者的银行账户等其他动产信息也是可以被调查的,所以说不动产登记与反腐不是直接对应的关系。

  日报:现在是国土部门来承担不动产登记的主要整合工作,但据了解,他们内部认为这项工作任务很重,工作量很大,你认为还有哪些难点?

  孙宪忠:难点在于一些技术化的因素,比如土地首先要测量,这个工作量就很大。首先要把土地家底搞清楚,前几年土地耕地快接近红线18亿亩,大家都说耕地不够了,结果后来农业税一取消,再调查耕地资源就变成超过20亿亩了。为什么一下子多这么多地?一问才知道,原来缴纳税收就少报了,隐瞒很多土地,尤其是大湖边、山里、东北隐瞒土地很多。现在不纳税了、不交土地提留了,而且种地还有补贴,所以大家都争相要补贴。

  此外,城市中的违章建筑也是一块“牛皮癣”,这个问题非常难以解决。此次通过不动产登记也可以把它搞清楚,至少可以把现状摸清,法律上怎么处理留在以后再说。

  日报:此次不动产登记条例的制定,是否需要对其他法律进行修改?

  孙宪忠:条例出台后,其他相关法律的修订也会开始,像《土地管理法》肯定要修订。此外还有可能不是直接涉及,但是也有间接涉及的法律,比如《城市房地产管理法》、《自然资源法》、矿产方面的法律、草原法、水法、海域使用权法、渔业法,还有2002年农村土地承包法、森林法等,大概直接间接涉及到10个法律。但这几年立法工作没有打包修订的情况,要一个一个来。


作者:刘展超 来源:第一财经日报 发布时间:2015年03月12日

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