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上海检察:司改升级

 

上海检察:司改升级

 

 

着力打造检察改革2.0升级版

文/施荐轩  晓今

 

人员分类管理进一步优化,各类人员实现“人岗适配、各尽其能”;检察官员额制进一步深化,员额配置实现“人随案流、动态平衡”;司法责任进一步压实,检察官办案实现“充分行权、权责明晰”;检察权运行机制进一步完善,内设机构与办案组织实现“无缝衔接、高效运转”;信息化建设进一步提速,人工智能与检察工作实现“深度融合、智能辅助”,司法办案质量、效率和公信力得到明显提升……

这是继司法改革1.0 版基本形成、中央部署的四项改革任务基本完成的基础上,上海检察拟用3年左右时间打造的检察改革2.0升级版的要求。

正如中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在全国司法体制改革推进会上的讲话中所说:

司法责任制改革作为司法体制改革的基石,是建设公正高效权威的社会主义司法制度的必由之路,对提高司法质量、效率和公信力具有重要意义。

 

员额管理优化升级

为解决目前存在的单位之间、部门之间检察官员额分布尚不均衡、人均办案量失衡等问题,构建全市统一开放的检察官遴选调配平台,形成“人随案流”的员额动态平衡机制,可以说,是上海检察升级版改革的重中之重。

首先是推动检察官岗位设置规范化科学化,实现院内“人岗匹配”。一是“以案定岗”。全市三级院根据办案量重新测算核定检察官岗位,制定检察官岗位设置清单和岗位说明书,实行“一岗一表”;二是 “先选岗、再入额”。对新入额的检察官严格实行先确定岗位再遴选入额,杜绝“因人设岗”“人岗错位”等情况;三是持续推动“回归一线”。探索建立员额再优化机制,引导二三线业务部门检察官向一线业务部门有序流动。目前,全市近80%的入额检察官都配置在基层院办案一线,侦监、公诉等主要业务部门检察官比例上升了13%。

其次,推动检察官员额管理精细化,实现院际“动态平衡”。一是实行员额管理“一院一策”。如在2017年入额遴选中,对青浦、奉贤等人均办案量较大的郊区基层院适当增加名额,对人均办案量相对少的中心城区基层院严格控制名额;二是建立“跨院遴选”新机制,实现检察官“上下流动”。2016年有6名检察官实现了跨院遴选入额。

同时,推动面向社会公开选拔检察官制度化,实现法律人才“良性流动”。建立从律师和法学专家中公开选拔高级检察官工作制度。

责任制落实深化升级

为解决目前部分院存在的授权不行权、办案机制不匹配等问题,持续推进办案责任制的深化落实,努力构建更加规范高效的检察权运行机制。2.0版检察改革,要求在2015年版检察官权力清单基础上,更新升级“检察官权力清单”,持续向一线检察官授权,确保办案权责明晰化。

目前,全市各级院检察官可独立决定的职权共141项,检察官或主任检察官决定、但需提请检察长审核的职权共66项。2016年以来,各级院刑检部门检察官独立作出处理决定的案件占比82%,检委会讨论决定的案件同比下降11.5%。

同时,优化内设机构设置,推动组织架构科学化。力求内设机构调整设置与办案组织建设无缝衔接,科学界定内设机构的职能定位,突出内设机构的业务管理属性,主要体现在案件协调、重大案件办案组织的设立等。同时,强化内设机构的党组织建设。

2017年3月28日,上海市检察机关在浦东等基层院探索设立了以优秀检察官姓名命名的检察官办公室,作为深化完善检察办案组织的具体形式,系全国检察机关首创。命名检察官将实行任期制,同时建立退出机制。这些通过加大办案授权力度,减少业务审核层级的改革,将进一步凸显检察官办案主体地位,强化司法责任,提升了检察官的职业尊荣感和社会知晓度。 

“加强检察长办案力度,落实入额领导办案常态化”无疑是员额改革的一大亮点,被称为是“角色的回归”。制度是有板有眼的:一是制定入额领导干部办案规定,明确提出入额领导干部办案的硬性要求,2016年全市各级院正副检察长直接办理案件1500余件,同比上升25%;二是依托统一业务应用系统建立计算机分案机制,将正副检察长纳入分案范围,主要分配普通程序案件,特别是优先分配重大、疑难、复杂案件;三是进一步明确入额领导干部办案的形式,要求正副检察长切实履行案件审核审批职责,必要时调阅案件卷宗、复核证据、听取辩护人意见。

 

保障体系完善升级

近些年来,上海市检察机关不断探索运用现代科技手段和创新办法,解决目前存在的办案管理机制不够完善,对错案责任的认定和追究落实不到位等问题,以构建更加完善的案件质效保障体系。

比如,研发智能化辅助系统提升办案质效。针对简单案件数量大、差错率低、办案机制成熟的特点,探索研发检察办案智能辅助系统,尝试把简单案件中的案件分配、证据筛选、诉讼文书草拟、量刑建议等工作主要交给计算机,提高办案效率。配合市高院研发“刑事案件智能办案辅助系统”,把公检法统一适用的证据标准嵌入数据化的程序,为检察官审查案件提供规范性的证据指引,减少司法的随意性。

比如,实现全覆盖流程监控提升办案管理水平。研发“流程监控智能预警系统”,对办案过程全面监控、全程留痕,实现实时预警。如奉贤区院自主研发“检察官执法办案全程监控考核系统”,利用“大数据”梳理出36项程序性不规范风险点、56项检察权运行风险点和19项案件质量风险点。在全市各级院上线运行“检察官司法档案管理系统”,全面记录和动态反映检察官办案数量、质量、效果、职业操守、研修成果等。

通过“大数据”运用,建立全面考核检察官工作态度、办案数量、办案质量的绩效考核机制,形成检察官工作和业务能力评价的统一标准。在绩效考核奖金分配上,上海市各级检察院正在探索从“单位、部门、个人”三个层面设置奖金分配系数,力求实现向办案量大、整体工作优秀的院倾斜,向一线办案部门倾斜,向办案质效高的检察官倾斜。

同时,对办案中的工作责任和司法责任进行清晰划分,明确对检察官故意违反法律法规或因重大过失造成错案或者其他严重后果的,要严格追究司法责任;明确评鉴机构和评鉴程序,确保评鉴的权威性、科学性和公开性。如上海市二分院对一起被判无罪案件进行了个案评鉴,由抽签选出的检察官与检委会专职委员组成评鉴委员会,审阅案卷材料,听取不同阶段承办人意见,听取办案检察官陈述并提出质询,通过无记名投票表决最终确定办案检察官不承担司法责任。

长风破浪会有时,直挂云帆济沧海。上海检察正以扎实的作风、创新的理念,坚持问题导向,推进着司改的步伐。我们期待司改升级将带来效率的升级和公信力的提升。

 

 

实现检察员额动态管理

文/本刊记者 黄灵

 

目前,上海检察系统根据该市检察机关人员分布情况,结合办案实际,正有条不紊地开展下一步“检察改革2.0版”的升级工作。即通过动态员额管理,细化岗位职责和量化岗位评估,打通全市检察人才交流平台,在院际和部门之间进行动态调整,全力配足、配强办案力量。

记者获悉,由于前期司改时间紧、任务重,无先例可循,不少试点部门的检察官是“就地入额”。几年来随着案件数量分布情况以及人员诸如到龄退休等的变化,出现了院际之间、部门之间检察官员额分布不均衡、人均办案量失衡等问题。为此,上海检察机关着力推动构建全市统一开放的检察官遴选调配平台,因“案”制宜配强办案力量。

 

量化标准,创新化解累积矛盾

为了更好地了解员额动态管理的实施情况,记者来到上海市闵行区人民检察院进行员额管理的实地调查。据该院办公室主任赵颖介绍,在新任检察长孙静的领导下,该院以加强一线办案力量为主轴,通过设立岗位责任清单、岗位考核量化模式,结合人员自主自愿原则,在实施双聘后,所有人员目前已迅速到岗。值得关注的是,以往在岗位聘用中最容易出现的跑领导、闹矛盾的现象,也销声匿迹了。那么,被上海市人民检察院检察长张本才称为“知难而进,通过创新化解改革积累的矛盾”的秘诀又在哪里呢?赵颖介绍道,检察官上岗,好比是一个萝卜一个坑,拥有丰富办案经验的检察长孙静,通过以办案工作量最大最艰巨的公诉部门检察官工作量为基准,将不同部门的工作量量化和系数化,按劳力与压力相结合,数量和质量相结合的原则,科学、合理、公平配置94个检察官岗位,努力实现每个部门、每个岗位的检察官工作量都设置在几乎相当的岗位要求线上,“坑”基本一样大小。94个岗位责任清单一公布,大家普遍认为每个岗位都不容易。为此,后续聘任中趋利避责的现象也就消失了。双聘后,原先一些资质丰富、已退居二线的社区老检察官,自动向办案第一线回流;一些年轻检察官充实到了社区检察的队伍中,一方面增强了社区管理的活力,一方面也为其将来回流一线、独当一面打下更坚实的基础。双聘完成后,基于个人意愿和岗位的要求高度匹配,一碗水端平了,不少一线检察官都表示心服口服。

该院政治部副主任张碧霞将今年四个月以来的动态管理情况向记者做了更详尽地介绍:

此前该院在先行先试的试点工作中,遇到了检察官授权不清、权责不明的改革瓶颈。由于检委会、检察长、检察官权力边界不清晰,统一业务软件中审批权和审核权无从留痕体现,检察官报审核的案件在办案系统中均为领导审批决定,在办案实践中,检察官往往把难以把握的案件都提交分管审批,分管检察长不堪重负,司法责任难以落地……针对以上问题,闵行院按照以岗定责的原则,建立了“权力、职责、问责”清单,初步形成立体制度体系,为司法责任制精准落地提供制度支撑。

这其中的关键点包括:首先,科学授权。比如,将批准逮捕等18项权力、不起诉等21项权力,分别向侦监、公诉检察官授权,形成不同岗位检察官授权清单。其次,科学量化,实现检力资源均衡分布。该院以各部门近三年办案数量、监督数据、信息调研等核心指标的年人均工作量为依据,以公诉检察官(组)岗位工作量为基准,科学计算、合理设置不同部门岗位职数和年度工作量化标准,从而创制性地实现了不同岗位责任的相对均衡。比如,社区科担任派出所监督的检察官每年必须入所200次;监所科负责羁押必要性审查的检察官,每年办理案件150件等,为考核评定提供量化标准。再次,制定检察官职责清单,按数量和质量相结合、劳力与压力相结合的原则,制定全院94岗,一岗一表。记者拿到了一份岗位职责清单,包括岗位概述、岗位工作职责以及岗位量化标准、岗位效果要求以及岗位任职条件,责权一目了然。

上述工作完成后,闵行区人民检察院于今年年初重新开展干警选聘工作,部门负责人由党组任命,部门负责人与检察官、检察官与检察官助理之间进行自愿双向选择。由于岗位设置和责任明确,干警思想统一,仅用十天就顺利完成全院双聘工作。调整后,办案压力相对较大的刑检部门,检察官员额由之前的30名增加到40名,占比由31.9%上升到42.6%,基本实现一线办案部门检察官足额配置。

 

有进有出,将责任制落在实处

要实现“动态管理”功能,还要实现对检察官管理的信息化。上海检察系统根据《检察官绩效考核等次和年度等级评定办法》,业务档案系统(65%)及通用类考核(25%)、纪律作风考核(10%)三个模块,可以自动按四大考核内容和分值生成每名检察官年度司法档案及全院检察官排名。全院按照排名确定本年度检察官业绩考核等次和考评等级,即:排名在前20%的检察官绩效为A档,后20%的检察官为C档,其余均为B档;根据考核分值的排序,按照评优比例及等级评定办法,确定每个检察官年度优秀、称职、基本称职、不称职的考核等级。如年度四项考核总得分低于60分的、因故意承担司法责任的、因重大过失承担司法责任两次以上的,当年度考核评定为不称职。连续两年评定为不称职的,提请市检察官遴选(惩戒)委员会按照法定程序启动免除检察官职务。通过检察官司法档案,全面反映检察官履职的工作成效、能力水平、综合素养,为检察官的奖勤罚懒、晋升晋级、优胜劣汰提供客观的依据,以实现入额检察官有序进出的动态管理。

 

 

聚是一团火,散是满天星

文/本刊记者 成韵   通讯员 杨旭垠  杨睿  童画

 

以往,对检察官的管理与一般公务人员无二,办案以外的行政工作总要占去他们不少精力。所有的奖惩、待遇也都依靠行政职务的晋升,这条职业通道狭窄而单一。

检察改革的“上海方案”以检察人员分类管理开局,将划入“员额”的检察官置于单独管理序列。从检察官的遴选标准制定到精英化的培养路线设计,从办案效率与品质的提升到司法公信力的内外监督,检察官的司法职业特性正逐渐明朗,专注办案才是日常。办案与不办案之间,职责开始泾渭分明。紧随其后的则是,整个上海检察系统对人才培养开启了各具特色的分类模式。

 

“嗨,我是你的导师”

“给你找位导师”是静安区院奉行的一套行之有效的新人培养法。这种师徒间的传承包含多个维度,既领新人入门,也通过言传身教向新人展示司法职业精神的要义,并映射到每一个案件中。事实证明,这套方法能帮助新人迅速成长,也能培养检察官之间的默契与友谊。

这点,陈洁婷深有感悟。从复旦毕业后,陈洁婷进入静安区检察院成为一名检察官助理,同时收获的还有一位导师,时任侦监科副科长的一级检察官周子简。

成为学徒的第一天,陈洁婷就被周子简带到一块小黑板前,仔仔细细感受着他的讲解,比如什么叫做侦查监督工作的“一体两翼”,以及接下去要怎么做立案监督和侦查监督……一番详细的解说让还未适应角色转换的陈洁婷,瞬间有了方向感,忐忑与迷茫也渐渐消散。

“那种从心里没底到有底的变化,很多检察院新人都经历过。而我很幸运,有了一位相伴成长的导师。”在陈洁婷的职业成长中,这名导师也始终相随,对“罪与非罪、捕与不捕”的困惑有他授业解惑,案件由简入难的压力骤升也有他从旁教引、疏导。

检察官的职业道路并不好走,陈洁婷却走得很稳,如今已是一名公认的优秀检察官,还因致力于改善办案中发现的民生问题,并经常用生动的故事向社会以案释法,妥妥地成为上海检察系统的一名“网红”。

在静安区院,像周子简与陈洁婷这样的导师学徒还有很多。对新人检察官而言,这种亦师亦友的相处模式非常贴心,也为他们的职业成长道路扫去许多障碍和杂念,在检察改革以后,这点显得尤为突出。

检察改革启动后,对检察官专业化成长的培养前所未有地引发关注,为打造一支高精尖的检察人才队伍,静安区院设计了许多方案,这项“教学相长”的工作从带教方案到临案实践,兼具专业化与个性化,并逐步形成拜师结对、择优结业和督导检查三项机制,至今已有67名学员顺利“出师”,部分学员在全国及市级各类赛事中屡屡获奖。

 

感知社会脉动,不做“高岭之花”

检察改革以来,检察官中的青年干警比例日益增大,这一情况在嘉定区院尤为明显。35周岁以下青年超过全院人数的六成,而且绝大多数是大学毕业后就进入检察院的社会新鲜人。他们没有基层工作经历,缺乏对社情民意的了解,更不熟悉群众工作,也不懂得怎样与老百姓打交道。

“读书时间长、工作时间短,办公室坐得时间长、马路街头站得时间短。”青年检察官小许的精辟总结,可能也代表了广大上海检察系统青年检察官的心声。

2016年6月,嘉定区院在区内众芳社区设立“青年检察官社会实践基地”,计划用五年时间为十批青年检察官打造一条专属通道,“检察官不是高岭之花,通过这次社区式下沉,这些年轻的孩子会对这个社会感知更深,机会难得。”基地项目负责人说。

公诉科金融检察办案组青年陈秋贤,今年年初刚成为入额检察官,她有幸成为第一批参加锻炼的青年干部,被分配在众芳社区下属的远香二坊居委会锻炼学习。她眼中的居委会工作十分全面,“麻雀虽小五脏俱全,其中面临的基层矛盾集中,不过也有利于锻炼我们的多项才能。”

在居委会主任的支持下,陈秋贤开启了一名检察官的社区讲座之旅。

为了能使讲座的内容更接地气,她会经常询问居民们的想法——“您和家人曾碰到过哪些法律问题?现在还有这个困惑吗?您希望得到什么帮助?”当她发现老百姓最关心的事情还是钱袋子时,便作了系列金融投资风险防范的演讲,通过真实的案例,提醒居民“哪些是投资理财中可能遇到的陷阱”,并导引大家理性投资的方法和注意事项。应景的主题,务实的指引,她的讲座引发了空前好评。

 

双主角意识,行政人员一样重要

除了检察官外,在检察院中还有这样一群人,他们因改革设定无法入额,便只能从事行政管理工作,不久的将来,这群人将彻底告别检察官的身份,拥有新的统一头衔“司法行政人员”。

2015年,小林刚从北大毕业,作为黄浦区院第一批分类招录的新人,她被分配到办公室从事情况信息工作。她未来的职业方向已经确定,一份行政综合工作。

“你是北大高材生,就在检察院做一份行政工作,甘心吗?”工作以来,不时有人向她抛出这个问题。但她从来没有一次回避过,“行政工作并不简单,也需要专业化和效能感,何况要服务好一支优秀的检察官队伍,我们也要一样优秀才行。”

“去行政化”作为检察改革的一大核心特征,为入额检察官剔除了专业化办案以外的各项行政负累,但对司法行政人员来说,别人的减法却成了他们的加法,工作量与要求齐飞,压力实在不小,也会有人觉得委屈:这“服务”与“被服务”,差别还挺大。

为了转变一些认知,加固并提升司法行政人员队伍建设,让他们意识到,司法行政人员对检察工作同样重要,也能成为专业化、职业化的代表典范,黄浦区院专门为此开展了一系列思想“补课”活动,也对综合部门发展给予了专门的路径设计。

前期,该院先对司法行政工作的专业类别进行分析、梳理,并通过分类定向招录,来强化司法行政队伍的人才建设。院里依据政治部、办公室、行装科等部门岗位的匹配性评估,聚焦中文、新闻、财务、图书档案管理等专业,并在招录计划中关注哲学、心理学、艺术设计等人文社会类学科,做到专业与岗位更加匹配。

“体验式”教学是黄浦区院的一项创新做法。基于司法行政人员大多缺乏法律基础,且将长期任职行政部门的特点展开,黄浦区院将过去的三个月业务部门实习制度调整为更加灵活的不定时个案跟班。选取若干具有典型性的刑检案件,组织新进人员全程跟班,体验一线法律工作者的操作程序、思维方式,为做好行政服务工作特别是撰写信息、宣传打好感性基础。

培训要因人而异,使用环节也要兼顾司法行政队伍复合能力。以办公室为例,黄浦区院主打新进人员前期不定岗的做法,轮流安排到机要、保密等岗位上开展实习。如此既能培育细节和规范意识,另一方面也为后期岗位匹配做好准备,将行政业务基础打扎实。

在司法行政人才队伍的素能培育上,黄浦区院团总支也不时助攻一把,经常组织读书漂流和主持人比赛等活动,并安排司法行政人员扮演“组织者”的角色,提升其组织协调能力。今年初,该院两个综合部门分别被记集体三等功和获得嘉奖。

聚是一团火,散是满天星。

未来,我们会清晰看到,每一位检察官,每一位司法行政人员,都点缀着那片耀眼的司法星空。散开是漫天繁星,熠熠生辉,聚合则又是另一番夺目风景,如同炙热的阳光,将公平正义洒向每一处山河,温暖我们脚下的土地。

(感谢黄浦、静安、嘉定三家区院对本文的支持)

 

 

权力的边界,收放的艺术

文/本刊记者 成韵

 

“如何让检察官成为司法办案主体?”“对检察官,该如何放权控权?”“检察官的权责如何对等起来?”整个检察改革围绕这些思考展开,上海检察系统也在不断探索更具推广意义的做法。

赋权与限权,都有一个尺度的把握,这是检察改革的精髓,喻为收放间的艺术。

 

有限赋权,权力清单的潜台词

本轮检察改革向检察官释放了更多的权力行使空间,然而赋权的同时,司法责任也随之加大。作为先行试点,上海已提炼出多项可操作亦可复制的经验做法,比如出炉后不断更新的检察官权力清单。

2015版检察官权力清单,分别以负面清单和正面清单的方式,对全市三级院司法办案中检察官的办案权力作了详细的规定,较为清晰地界定了检察官的权力界限。

今年,升级后的2017版检察官权力清单则在持续向一线检察官授权的同时,强化了检察官的办案权责意识。

目前,检察官可独立决定的职权共141项,检察官或主任检察官决定、但需提请检察长审核的职权共66项。2016年以来,全市各级院刑检部门检察官独立作出处理决定的案件占比82%,检委会讨论决定的案件同比下降11.5%,授权不行权的问题得到初步解决。

部分基层院还结合工作实际,对检察官权力清单作了进一步深化。如奉贤区检察院将检察长行使的67项权力中的38项权力授权检察官行使,比例高达56.7%,特别是将不起诉等12项办案事项决定权充分下放给刑检部门检察官行使,授权力度更大。

明确检察官的司法办案权限,是落实司法责任制的基础。检察官权力清单从问世到升级也标志着对检察官放权的同时,从源头对其设立限制,明确权力的边界,才能更好地行使权力。

 

请专业“外援”评估司法公信力

衡量、评价检察工作成效,司法公信力是一项重要指标。作为评价基层院工作成效的一个观测点,公信力评估结果也被视为衡量上海市检察工作发展的重要参考,成为检察系统自我加压、改进检察工作的助力。

对司法公信力的评估也有不同类别之分。从两年前起,“社会参与评议上海检察改革”作为上海市检察院启动的一个专项工作,受到社会各界关注。评议成员名单上出现了各种身份的专业人士,既有市人大、政府、政协相关机构人员,也有人大代表、政协委员、法学专家、媒体记者和群众代表等众多参评代表。

他们有些熟悉检察业务、流程,有的具备专业领域的格局和见识,在日常检察工作的许多环节都能看见他们的身影,或办案协作配合,或专业知识交流,或个案的公开听证等,对检察工作的熟稔使他们对全体检察官进行的测评更具针对性和专业性。

对上海检察改革试点工作,他们都会进行实地考察,旁听检察官遴选面试、参与检察改革理论和实务调研等各项评议活动,并对上海检察改革试点工作提出评价和建议,提供论证和咨询服务。

“由规划来看,这项活动会持续到2019年底。”相关负责人表示,战线虽然拉得较长,但成效也会更加明显。

融合社会各界的“社会参与评议”外,司法公信力的外部评估还需要专业测评机构书写科学一笔,作为实力派“外援”,上海社科院已被正式确立为上海检察系统的第三方评测机构。

据悉,“上海检察机关司法公信力第三方评估指标体系”已设计完成,且被作为一项科学而专业的评估工具递交给上海检察系统。这份评价体系涵盖6项一级指标、17项二级指标和38项三级指标,能将上海检察机关在司法办案、队伍建设、司法改革等各方面的情况,全面客观地反映、呈现。

今年上海市人代会上,检察机关工作报告赞成率达到98.4%,为实行表决器表决以来最高点。检察改革正朝越来越“给力”的方向迈进。

 

 

检察阆苑里的“名”芳

文·图/特约撰稿 郭小兰

 

丁香路633号——全国首批命名检察官办公室就诞生在这个有着美丽的坐标的院落里。

 

欲放:早有蜻蜓立上头

2014年被指定为司法改革试点单位以来,上海市检察系统的司法改革已经满庭芬芳,硕果在望。如何进一步深化改革,让“司改”这棵茁壮成长的大树,结出更丰硕的果实?2017年初“命名检察官办公室”的构想,被大胆地提到议事日程上来。上海的司改历经了四个春秋的风雨,已经取得阶段性的胜利并且积累了丰富的经验,为这个大胆的尝试提供了丰厚肥沃的土壤。“命名检察官办公室”构想禀承司改“推进检察官队伍正规化、专业化、职业化”的宗旨,围绕着“充分放权、充分激励,进一步突出检察官在办案中的核心地位,提高检察官的职业尊荣感”等指导思想,把“命名检察官办公室”定位在“办理专业化类案和疑难复杂案件为主要职责”,因此,对命名检察官的选任条件就显得比较苛严了:“具有10年以上检察工作经历和6年以上相关业务条线工作经历、被评为检察业务专家及市级以上‘三优一能’的检察官优先录用。”经过多次提案、修改,这朵凝聚了众人心血与期盼的“名”芳,终于揭开了面纱,展示了她绝世的芳华。

 

初绽:出其类、拔其萃

命名检察官两名、资深检察官及两名业务尖子担任助理,构成了一个出类拔萃的办案团队。为了凸显检察官在办案中的主体地位,命名检察官除了享有《上海市各级人民检察院检察官权力清单》中规定的权力外,还享有其他多项的决定权。但与权力对等的责任,高出其他检察官的权力,意味着命名检察官要承受更大的责任,一旦承办的案件出现差错,直接追究命名检察官的责任。

 

盛开:何惧刹那芳华

张本才检察长认为,“命名检察官办公室”让有专长的检察官从行政事务中脱身,专心办案,是为了突出检察官在办案中的核心地位。如果当大家提到办案的时候,能想到检察官而不是检察长的时候,“命名检察官办公室”的目的就达到了,使命就完成了。上海的改革没有着急于“改”,而是在探讨,不是简单的合并,而是认真地思考内设机构。

国外哲人曾说:“由于有法律才能保障良好的举止,所以也要有良好的举止才能维护法律。”施净岚与其他3位命名检察官,正是肩负着用良好的举止维护法律的使用,以他们的专业、职业化技能、以他们的优良品德,向公众展示检察官维护司法公正形象。

 

 

名剑今日显锋芒

文/特约撰稿 郭小兰

 

一线“亲征”  行使国家检察权

从会议的主席台到法庭的公诉席距离有多远?从“运筹帷幄、决胜千里”到“一线亲征、临阵杀敌”是不是只需要一个转身?若不是身置其中,恐怕谁也无法体会。

2015年,随着司法改革的逐步深入,上海市检察院出台了《关于进一步深化上海检察机关司法体制改革试点工作的意见》。《意见》明确要求符合条件入额的检察长、副检察长必须在司法一线直接办案。检察长、副检察长每年都应作为承办人办理一定数量案件,既承办重大复杂疑难、新类型案件,也要通过承办普通案件发现共性问题。 

《意见》犹如角弓鸣响,呼唤着将军亲征。各检察院快速贯彻落实《意见》,各自出台了实施细则,对检察长办案的形式、途径、要求等方面做出了明确的规定。各检察院入额院领导重心下沉,全程全面全部参与办案,检察长们纷纷披挂上阵,亲赴一线办案。这些曾是名校法律专业高材生,或是在反贪、反渎岗位担任多年领导的检察长,今日长剑出鞘,再显锋芒。

“检察长办案就是要啃硬骨头。”浦东新区检察院副检察长邹郁有着20年一线办案经验,他认为,检察长直接办案,对一些疑难案件、积案的攻克有着十分重要的作用。

检察长们奔走在办案一线, 亲自参与审讯犯人、调查取证、出庭行使国家公诉权力……仅2016年,全市检察长直接办理案件1500余件,取得了良好效果。

 

一案到底 践行“司法亲历性”原则

“检察长办案不是转型,更不是华丽转身,而是角色的回归。”检察长们如是说。

司法责任制是司法改革的重点,检察权既有司法属性,又有行政属性和监督属性,检察长直接办案是该院推进司法改革中实现检察官角色回归、落实司法责任、培养高素质检察官的重要途径,是对司法亲历性原则遵循。

在我国西周时期,确立了“五听”制度,要求判官亲自坐堂问案,听取双方当事人的陈述,通过观察当事人的言辞和神色,综合判断其陈述的真假,进而对案情作出准确认定。现代的司法亲历,绝不仅仅局限于“听”。宝山区院检察长贺卫认为,检察长办案,并非仅限于法庭上或是审讯室内。在他看来,找准检察院办案的弱项,在需要改进的地方带头办案,才能引领检察工作突破创新。因此,除了审讯、取证、出庭,检察长们更注重材料的审查,证据复核,撰写洋洋万字的案件审查报告、整理出庭意见、并撰写起诉书……直到出庭公诉。坚持每个流程的规范有序,将检察长办案的亲历性这一核心要求完整体现。

但是,案件审结并非意味着案件见“底”,检察长们把办案延伸到完善犯罪预防机制等社会治理创新领域。长宁区院副检察长在办完某职务犯罪案件后,深入该系统开展党风廉政专题授课,牵头梳理领域性、行业性的管理漏洞和廉政风险,通过在该系统项目招投标系统中引入行贿犯罪档案查询等机制,积极落实对策建议,促进堵漏建制,从源头上遏制该领域贿赂犯罪,使办案的社会效果最大化。

 

一目了然  提高司法公信力

检察长直接办案成了一种常态,其效应显著带动了上海检察机关积极的工作状态。检察长通过亲自办案,增加了对案件的线索判断、把控的准确性。并能发现办案流程中一些存在的问题并组织干警形成合力一起攻克。比如市检察机关推行远程视频讯问工作后,一线检察官觉得新技术比较麻烦,办案仍然习惯花时间前往看守所。宝山区院检察长贺卫发现后,专门挑选能适用远程视频提审的案件进行直接办案,一并解决了技术上的瓶颈、将所有技术保障到位;同时通过从头到尾的亲自办案,他抓住了宝山区检察院在远程视频提审办案中存在的缺陷、漏洞,并及时完善。

同时,检察长注重对首例、新类型案件和重大疑难复杂案件的总结和提炼,将办案实践中的感性认识上升为制度层面的理性思考,并通过举办论坛等形式与青年检察官分享办案心得,促进更新司法理念、提升青年检察官的职业能力,有力地指导了办案实践。

此外,各地检察院通过检察长出庭直播、出席检察开放日、参加新闻发布会和法制节目录制等形式,积极扩大检察长办案的社会效应,树立检察机关信息通明、阳光办案、公正公开的社会形象,有效地提升了司法公信力。

 

 

用“科技+制度”提高案件评查质效

文/见习记者 张程

 

上海市青浦区检察院案件管理科科长何静的电脑桌面上的一款软件,显示着近一年时间来案件评查的基本情况,各类数据分类别、分问题、分比例一目了然。这套建立在对数千件案件质量评查经验基础上的评查软件,不仅可以看到已办结案件的基本情况,还可以调阅相应案件的所有相关文书,从案件受理文书、审查起诉文书,到审查终结文书、公开文书等一应俱全。

案件质量评查是对检察官办案进行监督制约,促进规范司法的重要手段。上海市检察院在案件质量评查方面不仅构建了一套有效的评查制度,同时也积极采用先进的技术手段,增强案件评查的质量和效率,切实提高了规范司法意识。

 

用科技强化监督

“开发案件质量评查软件的想法源于2013年6月,通过调入案管系统的数据来进行线上的案件评查工作,提高了评查工作的效率”,何静告诉记者。该系统在2013年10月上线,2014年在全市检察系统推广应用。系统包括案件质量评查、评查结果查询、承办人异议处理、查询统计等主体功能。针对不同类型案件的不同评查要求,设有随机评查、重点评查、专项评查3种方式。上线以来已经完成1257件案件的阅卷评查,发现司法瑕疵16处,涉及权利义务告知,证据把握,法律适用,文书制作和使用,笔录制作,卷宗装订等。另外,通过对3119份起诉书的文书对照检查发现,对外文书的质量明显提升,2014年的瑕疵文书为19份,2016年仅为3份。

过去,评查员要等待业务部门送交“三书”后进行评查,若业务部门送交迟延,评查员还要一遍遍的催促。对于有些有质量瑕疵的案件,业务部门或许不会主动提交案管部门进行评查,评查员只能通过核对审结案件数后发现,也难免会造成遗漏。如今,运用软件系统评查的案件已经达到全部审结案件的18.2%,涵盖全院主要业务部门每位检察官审结的各类型案件。评查员对一般案件可在系统中随机抽取,改变以往由业务部门送什么案件查什么案件,什么时候送什么时候查的被动局面,确保了案件评查的客观性,也大大提高了评查员的工作效率。

承办人通过这个系统能即时获知评查结果,对问题可以及时纠正。如果承办人对结果有异议可以在系统内将异议反馈给评查员,评查员根据反馈意见将评查结果提交部门负责人、院案件质量评审小组或检委会决定最终评查结论。另外,部门负责人、院领导也可以通过这个软件实时的掌握本部门及全院办案质量。

“不仅是对质量的评查,我们还强化了对问题的研究分析”,何静告诉记者。利用评查软件强大的统计查询功能,对于常见、多发的问题会进行专门的分析,找出问题的症结,并形成专项报告,以帮助改进。

案件评查制度强化了干警办案行为规范的养成。法律文书的细节差错率、办案预警的提示率逐年下降。案件评查软件后续计划与执法档案衔接,让每位承办人的办案数量、质量、效率等数据都能直接为执法档案所用,实现案件评查及反馈过程的网络化、标准化、规范化、阳光化。

 

用制度保障规范

案件评查会不会成为形式化、走过场的事情?评查员具不具备发现问题的能力?又敢不敢于揭露问题?这些问题的解决是保障案件评查质量的关键。

青浦区检察院从多个方面入手,首先选任资深的检察官担任专职评查员,增强了案件评查的独立性、权威性和精准性。“目前青浦区检察院的专职评查员是对业务熟悉、办案经验丰富的资深检察官,在能力和权威性方面都没有问题”,何静告诉记者。除了选任资深检察官外,还会加强对外交流,来吸收和借鉴好的案件评查经验和建议。

其次是推行“15+10+专项”的案件评查模式。对捕后不诉、诉判不一、导致国家赔偿等15类案件开展每案必评,对检察官已办结案件按照不低于10%的比例进行随机评查,对涉及民生民利和群众关注的案件、重大疑难复杂案件、新类型犯罪案件等开展专项评查。

“先前我们已经出了一些考评办法和奖惩办法,现在我们正在积极探索质量评查的‘案件化办理’”,何静告诉记者。“案件化办理”将推进案件评查的规范化、制度化,提升评查的质量和效率。将对案件评查的范围,评查的方式,评查的标准,反馈的方式,发现问题后怎么处理,包括一些文书格式、流程等都会进一步明确。“借鉴上海在推行的检察官权力清单,我们也希望能够有一个评查检察官权力清单,明确评查员的权限,包括对评查员的追责”。

现在最让何静发愁的是评查员队伍的建设,目前青浦区的案件评查员只有一名。一旦退休或调任到其他部门,又要重新去选任对业务熟悉,拥有丰富办案经验的资深检察官,但是现在这样资深的检察官十分缺少。何静正在尝试用“老带新”的方式来解决这个问题,保证评查员队伍的稳定性。

 

 

依托科技:解决责任制落地难题

文/晓野

 

上海市闵行区人民检察院把办案数量效果规范、办案质量、通用类和纪律作风“四位一体”的检察官执法办案监督考核制度体系纳入自主研发的信息化系统,实现对检察官行使检察权及完成岗位责任情况全面全程监督留痕等信息化自动考核。

其实,早在2015年司法改革试点初期,上海市奉贤区人民检察院便开始自主研发“检察官执法办案全程监控考核系统”,包括执法办案全程监控和检察官司法档案两大子系统。以信息化手段实现了流程监控“事前预警、事中提醒、事后甄别”,获得中央政法委肯定。

上海市闵行区人民检察院正是基于奉贤区院的两大系统基础上,因地制宜地从今年起展开了2.0版的系统升级和开发,将近期通过的立体化考核体系全面融入系统,推广和渗透到检察官及相关部门的日常工作中。

美国前副总统阿尔·戈尔,在其撰写的《未来——改变全球的六大驱动力》中提到,一群研究人类与互联网之间关系的专家,正关注人类记忆被通讯技术里每一种新的进展所产生的影响。诸如,将互联网作为人类记忆的延伸,而不再执著于记忆那些可以从书本上查到的东西。

就软件开发者而言,检察考核系统,经使用者的运用后,会向使用者潜移默化地传递一些新的价值观、工作模式与理念。

比如,日常办案检察官如果存在粗枝大叶的问题,规范提醒功能,便开始起到作用。在借鉴了以往检察官排摸梳理的36项程序性不规范点后,诸如遇到涉案款物处理不及时、公开听证案件未公开听证等可能发生的不规范点,系统能起到提醒作用。

特别是对一些有时间节点要求的程序性规范,系统设置了自动提醒,按照讼诉流程期限,运用红色飘窗,对涉案款物处理、执法办案风险评估、法律文书公开等程序性风险会提前2~5日飘窗至检察官电脑桌面,敦促忙碌的一线检察官时刻紧绷规范司法的弦。如果检察官不重视预警功能,在工作中出现纰漏,相关人员就可能从系统中发现其环节中出现的纰漏,在考核中予以扣分,并敦促其改正。对于资深检察官而言,这些恐怕已经不是问题,但对于初出茅庐的年轻检察官而言,系统中的各类提醒,起到了一个前辈在关键点的监督和引领作用,也在各项流程中,不断修正完善其工作习惯,带动其迅速成长到位。

在本轮的司法改革中,还有一项是如何落实责任追究的问题。对于错案的追究,如果出现推脱、口说无凭的状况,错案责任追究就可能陷入困境。根据案管部门向记者进行的系统演示,我们可以看到,系统设计者特别“强调”了全面留痕的功能。所有留痕的项目最终可以通过界面生成一案一表,检察长、部门负责人或管理职能部门可以通过权限直观了解每个检察官执法办案履职情况,落实及时、动态的管理措施。特别是对于检察长审核案件一项,其意见是同意、建议改变还是决定改变,系统均会自动留痕,这为将来错案追责和杜绝办关系案的腐败行为提供了信息技术保障。

根据上海市奉贤区人民检察院提供的数据显示:2016年,检察官司法档案管理系统共记录检察官执法中存在的程序性不规范问题74次;2017年1~5月,系统记录程序性不规范问题21次,同比减少36.4%。2016年,系统记录检察官报请检察长、副检察长审核案件850件,其中检察长、副检察长建议改变原决定36件、直接改变原决定5件;2017年1~5月,系统记录检察官报请检察长、副检察长审核案件176件,同比减少24.8%,无直接改变原决定案件。办案效率提升明显,2016年起诉案件平均审结天数为42.68天,2017年1~5月该指标缩短为32.32天。可以说,该软件的开发,为全市推广和进一步系统提升打下了良好的基础,为司法责任制落地提供了有力的技术支撑。

实干兴邦,所有的改革能否达成,关键还在于落实。借助科技力量,助推改革,这也是正在探索中的上海检察改革2.0版的一大亮点。

 

认罪认罚,让司法资源配置更合理

文/见习记者 张程

 

优化司法资源配置,提高司法质效是司法改革的题中之义。自2016年底上海检察院被确定为认罪认罚从宽制度试点地区以来,半年时间里,上海检察院对内优化组织结构,规范认罪认罚从宽制度的办案流程;对外加强同公安、看守所、司法局、法院等部门的协调合作。在实现“案件简繁分流”,优化司法资源配置,推动构建以审判为中心的刑事诉讼体系上取得了显著成效。

 

简化办案流程,提质增效

6月2日,青浦区检察院依法对程某、马某提起公诉,被告人程某、马某当庭表示认罪认罚,签署认罪认罚文书,对公诉机关指控的事实、罪名和量刑建议均没有异议,整个庭审过程不到5分钟。

“5分钟庭审”是上海市检察院开展认罪认罚从宽制度试点工作对于提升办案效率的有力体现。根据去年最高检下发的《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(下称:《试点办法》),对于适用认罪认罚从宽制度的案件,庭审环节可不进行或简化法庭调查、法庭辩论环节,当庭宣判。这无疑大大提高了办案的效率。

上海市青浦区检察院检察官刘泉告诉记者,“对于速裁类案件,除了询问被告人是否自愿认罪认罚且知悉相关法律后果,是否对犯罪事实和证据、量刑建议存有异议,以及听取被告人最后陈述等必要环节外,其他环节都可以省去”。

除了办案流程简化外,青浦区检察院还探索出了“集约化”的办案机制,如集中安排告知、换押,集中讯问、提供法律帮助,集中起诉、出庭公诉等。刘泉表示,速裁类案件要求的办结时间是10天,刑期在一年以上的可延长至15天,现在基本可以在要求时间内办结。

刘泉进一步向记者解释到,“认罪认罚从宽制度是构建以审判为中心的刑事诉讼制度的重要举措。通过简案快办,让‘案件简繁分流’,把司法资源集中到重大、复杂案件上,从而切实推动以审判为中心的刑事诉讼制度改革”。

青浦区检察院自2017年1月23日试点工作开展以来,截至6月12日,已办理适用认罪认罚从宽制度的案件163件,占同期起诉案件数的32.6%。其中盗窃、危险驾驶、故意伤害、妨害公务等占七成以上。已判案中,量刑建议采纳率达100%,其中超七成为确定刑期建议。

 

要效率也要公平

认罪认罚从宽制度会不会让犯罪分子钻了漏洞?是不是放纵犯罪?刘泉的回答是否定的。认罪认罚从宽制度是在保障司法公正的前提下,对犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的案件,在办理程序上适当从简,在处理和量刑上适当从宽。

认罪认罚从宽制度首先要遵循宽严相济的刑事政策原则。对于偶发、初犯、间接故意、社会危害小,其认罪认罚态度较好的该宽则宽。对于犯罪性质恶劣、犯罪手段残忍、社会危害严重的犯罪分子,其坦白认罪不足以从轻处罚的,当严则严。

在量刑上遵循罪责罚相适应的原则,在法律规定的幅度下从宽,但不能突破法律。比如法律规定的刑罚是1年以上3年以下有期徒刑,从宽但是不能突破1年的规定。

认罪认罚从宽制度虽然在原则上可以适用速裁程序、简易程序和普通程序等所有范围内的案件,但也有若干慎用或禁用的情况。如对精神病人、累犯惯犯、证据存在不能排除的重大缺陷、涉黑涉恶、社会影响恶劣等情况应慎用或禁用。

在认罪认罚从宽制度实施的过程中,对当事人权益的保护放在优先位置。对于犯罪嫌疑人应确保其得到有效的法律帮助,使其知悉将认定的事实情节和量刑情况,保护犯罪嫌疑人的知情权和选择权。另外充分听取被害人异议,作为量刑参考。同时针对这类案件办理时间短的特点,强化追缴赃款赃物,减少受害人经济损失。

 

存在的挑战

记者调研了解到,认罪认罚从宽制度带来了司法质效的提升,但也加大了公诉承办人的工作难度。

一是以往的公诉人主要关注案件犯罪定罪事实、情节,对量刑方面不如法院专精。在认罪认罚从宽制度下,要求承办人精准量刑,包括明确刑罚执行方式、明确量刑幅度,对于财产刑需提出确定数额。然而现行量刑指导意见涉及罪名种类又较少,这增加了一线办案人员的工作难度。

二是针对新型案件量刑意见检法分歧多。新型案件没有成例可供参考,检察方和法院方可能各有看法,容易出现分歧。如在办理一起扰乱无线电通讯管理秩序案中,法院以该类型案件为新型案件没有量刑建议可参考为由,不同意适用认罪认罚从宽制度程序起诉。

 

 

跨行政区划改革试验田

文/本刊记者 黄灵   通讯员 吴彦彩

 

2014年12月28日,作为跨行政区划检察院改革的试点,上海市人民检察院第三分院正式挂牌成立,成为全国首家跨行政区划检察改革试点院。该院检察长陆建强认为,三分院成立后,通过对跨地区行政诉讼案件和跨地区重大民商案件、重大职务犯罪案件、重大环境资源保护和重大食品药品安全案件以及知识产权案件、海事案件等特殊案件的专业化监督,助力了上海自由贸易试验区建设、科创中心建设、食品安全城市建设和生态宜居城市建设。

上海市人民检察院第三分院在改革探索中,发挥铁检系统原本就有的“去行政化”的体制基因和“跨行政区划”的优势,把分布在长三角“三省一市”的五个铁检基层院纳入改革视野,创制性地提出了“铁检基层院”与“上海三分院”在改革试点中的关系是工作联系体、改革结合体、命运共同体,三位一体的思路。

按照“局部争取、加强实践、提高能力、留好端口、准备对接”的工作思路,加强与所在地省院的沟通,提出跨行政区划民行检察监督的具体设想。现杭州、南京、徐州铁检院均已开始办理具有跨省辖市行政区或省级行政区情形的民事、行政案件。

截至2017年5月25日,上海检察三分院共受理新增管辖案件484件853人,中央政法委改革试点方案中确定各类跨行政区划检察院特殊案件管辖已全部覆盖。其中,涉及海关案件324件484人,食品药品安全监督案件23件87人,知识产权监督案件36件55人。该院成立以来,已办理了“11·25”日本神户牛肉案、生产销售假婴儿乳粉案、以工业氯化钠冒充药用氯化钠的生产假药案等一批重大有影响案件。

2017年5月1日起,上海市第三中级人民法院、上海铁路运输法院开始进行集中管辖跨行政区划民商事案件的工作试点,三分院的跨行政区划特殊案件的办案范围有了进一步的拓展。

高铁的安全关系千家万户。三分院利用铁检机关跨行政区划的优势,在总结杭州院工作经验的基础上,在浙江、江苏、安徽、上海三省一市着力开展“高铁沿线安全隐患专项检察监督活动”。他们带领并指导杭州、徐州、合肥、南京、上海铁路检察院深入实地全面排查,依法打击刑事犯罪,就安全隐患问题提出检察建议,保障铁路运输安全。同时,用支持起诉、督促起诉等方式推动铁路单位维护合法权益,促使侵权单位和个人停止侵害、恢复原状、赔偿损失等。

监督活动得到了上海铁路相关部门和所在地方检察院的支持,上海铁路局先后两次汇总梳理该局管辖范围内高铁沿线外部安全隐患的数据,上海市检察院第三分院对数据进行分类整理后下发各基层铁路运输检察院。各级铁检机关与隐患属地检察机关建立协调沟通机制,很快形成“路地”检察机关联手,线上线下同步的态势。该专项活动得到高检院铁路运输检察厅的高度肯定。今年3月,高检院铁路运输检察厅专门下发通知,要求全国铁检机关开展“推动解决铁路线下安全隐患专项活动”。

尽管三分院的探索实践取得了阶段性成效,但他们也向记者坦承了在改革中遇到一些问题和困难:

首先,目前的跨行政区划检察院改革仍局限在上海市行政辖区内区之间的“跨”,与中央提出的“建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的改革要求还有较大的距离;其次,铁路基层检察院、法院管理体制的不同导致同步检察监督行使困难。加之三分院的新增管辖没有突破省际的局限,造成了对上海市以外铁路基层法院新增管辖案件审判活动监督的不同步;再次,跨行政区划检察院的改革,涉及整个诉讼格局的变化,也牵涉到一些工作机制的配套问题,有待于进一步的探索研究,等等。

对此,三分院相关部门建议,结合跨行政区划检察院发展的趋势,及时修改相关法律,进一步明确跨行政区划检察院的功能定位、案件管辖范围、诉讼层级设置、内外部管理体制和工作机制等,为改革提供有力的法律保障。

 


作者: 来源:2017-14 发布时间:2017年07月24日

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