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乔新生:谨防政策成为腐败避风港

 

本期客座总编辑:

乔新生,中南财经政法大学廉政研究院院长,湖北省传播法研究会会长。

 

部分学者认为,政策性腐败是监管不严所导致的。其实,一些政策本身就是腐败的避风港。十八届四中全会明确提出,重大事项决策必须于法有据。这项改革的目的就是要从根本上解决现行决策体制中存在的问题。

 

《检察风云》(以下简称《检》):十八大以来,中央反腐力度加大,多名省部级干部落马。中纪委书记王岐山提出反腐败是一场输不起的斗争,对此,您怎么理解?

乔新生(以下简称乔):这句话一方面反映出我国反腐败的总体形势,另一方面也反映出纪检监察机关负责人的危机意识。中国共产党长期执政积累了大量的经验,但同时也积累了大量的矛盾。执政党取得的成绩有目共睹,但执政党面临的问题众所周知。当前的腐败问题,不仅仅是个别问题,也不仅仅是局部问题,而是带有系统性的全局问题。换句话说,腐败现象不仅表现在个体身上,同时也表现在组织体制上面。

许多腐败分子之所以边腐败边升官,根本原因就在于,执政团队内部已经出现了腐败集团。腐败既得利益集团成员之间相互勾结,狼狈为奸,不仅破坏了党风党纪,而且破坏了国家的法律,动摇了执政党的地位。当前反腐败的形势之所以严峻,就是因为反腐败牵一发而动全身,在一些地方,如果党政一把手腐败,当地所有党政官员几乎都难以幸免。

然而,正如人们所看到的那样,由于腐败分子相互勾结,腐败案件盘根错节,在查处腐败行为的过程中阻力重重,因此,反腐败既要树立必胜的决心和信心,同时也要保持高度的警惕。从长远的角度来看,反腐败必须取得胜利,因为这是维护党的形象,巩固执政党地位的必然要求;但是从具体的案件来看,由于在一些地区或者行业腐败已经形成了气候,因此,要想彻底地打击腐败分子,铲除腐败滋生的土壤,必须付出艰苦的努力。

 

检:有人认为,反腐力度虽然很大,但似乎与自己无关,自己的工作、生活改观并不显著,这是什么原因?

乔:这就涉及反腐败的绩效考核问题。反腐败成败的关键在于人民群众的认同,成功与否,考核的标准就在于主权在民的宪法原则是否真正得到贯彻落实。从本质上来说,反腐败是主权在民的宪法运动,是弘扬公民权利、限制国家权力的自我清洁运动。从这个角度来说,反腐败绩效考核,不能由少数人说了算,当然也不能由反腐败机构自己说了算,而应该由人民群众说了算。

因此,在反腐败是否取得显著成效的问题上,纪检监察机关应当充分征求社会各界的意见,执政党应当广纳善言,倾听各种不同的意见。如果满足于自我评价,那么,在反腐败的过程中就会固步自封,不思进取。在反腐败绩效考核评价机制建设方面之所以存在争议,是因为一些党政领导干部的内心深处,缺乏主权在民的观念,他们认为反腐败是自己的事情,而没有充分意识到反腐败是一个全民运动,是执政党领导全国人民捍卫宪法的正义之举,是中国共产党巩固自己执政地位的大决战。

反腐败必须建立人民主导的绩效考核评价体系,必须由纪检监察机关向全国人大及其常委会提交专门的反腐败报告,由人大代表进行审议。中国共产党必须集思广益,必须在宪法的引导下开展反腐败各项工作。如果认为反腐败只是党内的活动,而没有意识到反腐败关系到国家的兴衰,关系到公民权利的实现,把各项反腐败活动自觉地纳入宪法和法律的体系,那么,反腐败绩效考核就会出现严重问题。在反腐败的问题上执政党既要保持清醒的头脑,坚持党的领导,同时又要坚定不移地捍卫宪法的权威,自觉地接受人民的检验,因为只有这样反腐败的绩效考核才具有科学性、人民性。

所以,一方面要通过反腐促进改革,让反腐的成果惠及民生;另一方面,要广开言路,让人民群众成为反腐败的马前卒、先锋队,让腐败分子淹没在人民的汪洋大海中。

 

检:随着反腐败不断深入,我国体制内的一些深层次矛盾浮现出来。湖南师范大学历史文化学院教授郑佳明便认为,“反腐不反封,到头一场空”。您怎么看?

乔:这个观点颇有见地。郑教授之所以会得出这样的结论,根本原因在于,当代中国出现了人身依附关系,这种关系导致腐败呈现出帮派化的趋势。无论是石油行业出现的腐败问题,还是山西出现的塌方式腐败都充分说明,执政党内部出现了一人得道、鸡犬升天的现象。

封建社会的最大弊端就在于容易形成各自为政的腐败现象。在我国,为什么会出现封建主义思想,为什么会存在封建主义的残余呢?其中的道理非常简单,执政党在依法执政的过程中,少数领导干部违背党章,把个人的意志强加于党员、群众身上,他们把自己塑造成为一个“封建皇帝”,认为在自己的管辖范围内,只有自己说了算。正是这种“皇帝”思想,使得一些地方人民代表大会陷入瘫痪,群众监督流于形式,组织纪律荡然无存。

所以,反腐败不是要修改我国现行的国家政治制度,而是要进一步完善党内的民主监督体制,要从根本上克服一言堂的现象,杜绝一把手恣意横行。部分学者认为,党的领导体制仍然是高度集中的体制,个人服从组织,全党服从中央。但是,如果没有考虑到我国宪法规定的根本政治制度,没有正确理解执政党与人民代表大会之间的关系,那么,很容易产生错觉。在人民代表大会制度下,一切权力属于人民,如果人大代表不同意,人民代表大会没有作出决议,那么,执政党的意志就无法转化为国家的意志,就不能变成国家的法律。从这个角度来说,坚持人民代表大会制度,完善人民代表大会的选举程序,让那些德才兼备的公民担任人大代表,才能有效地遏制执政党的腐败现象。

 

检:您曾经说过,要谨防政策成为腐败避风港,该如何理解?

乔:这是个非常值得注意的问题。在中国的决策体系中,有法律决策和政策决策之分。法律决策是指依照法律规定作出的决策,而政策决策则是依据政策作出的决策。一些政策决策由于缺乏可操作性,具有非常大的灵活性,很容易产生腐败。譬如,实行分税制改革之后,由于中央政府获得了财政收入大部分,为了支持地方特别是中西部地区的发展,中央政府加大了转移支付的力度。但是,如何转移支付、转移支付实施和资金额度并没有明确的法律规定,国家发展和改革委员会以及财政部通常依据专项政策实施转移支付。

根据我的统计,在国务院各部委之中,国家发展和改革委员会、财政部、农业部、科技部、工业和信息化部、商务部是政策性转移支付的主要部门,这些部门每年转移支付资金的审批额度少则数千万多则几十亿元,其中绝大部分要经过各个部委的司、局、处负责人审批,在审批的过程中就会出现各种各样的权钱交易。

部分学者认为,政策性腐败是监管不严所导致的。其实,一些政策本身就是腐败的避风港。政策的制定和实施通常缺乏民主性和科学性。一些部门出台政策之后,即可筹集大量的专项资金,这些专项资金在转移支付的过程中,就会成为腐败分子竞相争夺的资源。部分学者建议通过分散决策,解决政策实施中存在的腐败问题。这是典型的闭门造车。

中国是行政主导改革的国家,中央政府出台政策之后,中央政府的各个部门负责执行,在这个过程中很多既没有立法监督,也没有社会监督,完全是在行政体制的内部封闭运行。因此,要想解决政策性腐败的问题,最好的办法就是要把各项政策的审批权交给全国人大常委会,由全国人大常委会制定专项政策和具体的实施步骤,国务院相关部门负责实施,全国人大及其常委会负责定期检查,确保政策实施不会出现腐败现象。十八届四中全会明确提出,重大事项决策必须于法有据。这项改革的目的就是要从根本上解决现行决策体制中存在的问题。

我的建议是,国务院应当主动清查正在实施的各种专项补贴政策,争取把政府的各项专项补贴逐步纳入国家的公共预算管理范畴,由全国人大常委会进行专项审查,必要的时候可以针对重大政策调整召开大型听证会,充分听取社会各界的意见。重大专向政策实施过程中,全国人大常委会可以要求专项政策实施机构定期向全国人大常委会提交专项报告,由全国人大常委会聘请专业的审计机构对报告的内容进行审计。在严格审批公共财政预算的同时,全国人大常委会对国有企业的国有资本预算、社会保障预算和主权基金预算进行专项审计,防止国有企业铺张浪费,避免社保基金出现亏空,严禁主权基金违法经营。

采写:闻涛


作者: 来源:2016-22 发布时间:2017年01月16日

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